第1个回答 2024-07-26
“多难兴邦”是我们民族的一条古训，2008年被时任国务院总理温家宝写在汶川的某教室黑板上。一场突如其来的灾难带来痛苦和思考。我们朴素的理解，防洪水利工程的标准选择是无可厚非的成本与概率问题；我们不免去追问：灾情何来？何以救灾？法律能给受灾的人们怎样的安慰？
一、灾情何来：为了北京、天津或雄安？
（一）涿州自身的“基础病”——本次降水量难免洪灾。中央气象台指出，台风“杜苏芮”进程受阻、水汽充沛、地形加持造成了此次京津冀地区极端降水。日前，京津冀暴雨已经形成灾害，据涿州市政府公开发布信息，7月29日8时至8月1日11时，涿州市出现明显降水天气过程。全市平均降水量355.1毫米，最大降水量为两河村435.7毫米，多个乡镇、街道降水量均超300毫米。据统计，截至8月1日10时，全市受灾人数133913人，受灾村居146个，面积225.38平方公里。截至7月31日17时，已统计农业受灾面积9726亩。对比而言，涿州内涝防御标准是20年一遇——24小时标准降水量154.0毫米，此次涿州24小时降水量超过200mm。这些数据显示了一个类似火车晚点的生活常识——涿州难免洪灾之害！
（二）为了全局涿州泄洪的"损害参与度"是多少？翻开地图，保定市水系发达，地处京津与省会石家庄之间的三角地带，素有首都南大门之称，也是雄安新区的东部屏障。海河流域七大水系，涿州与北京房山为邻，拒马河、永定河、小清河、白沟河、琉璃河、胡良河六条河流皆交汇于涿州。此次灾情中，拒马河、永定河、北运河需承接大量外地来水，而白沟河则要承接永定河的超标准洪水。强暴雨期间，水利部陆续启用了大陆泽、宁晋泊、小清河分洪区、兰沟洼、东淀蓄滞洪区和献县泛区6个蓄滞洪区，其中，小清河分洪区（重要蓄滞洪区，类别等级最高，涉及省际间防洪安全，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总指挥部调度）、兰沟洼部分蓄滞洪区均位涿州。这也意味着涿州灾情进入《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》补偿名录，老百姓“报销”灾害补偿有了水利部的盖章认可。
媒体回顾，早在2021年某新闻发布会上， 保定市水利防汛抗旱服务中心督察专员张晓兰表示：“我市上游有93座水库，下游有三个蓄滞洪区。我们将根据洪水预报情况，采取上游水库拦洪削峰，实现错峰……下游蓄滞洪区将根据河道水情适时分洪滞洪，以牺牲局部利益来保证大局安全，从而实现洪水的科学调度，确保全市和雄安新区防洪安澜。虽未有官方明确结论，但有网友直接认定，此次涿州灾情护卫某关键地区意图明显。
（三）救灾的努力：官民合力但也有些许疑问。检索救灾报道是具有丰富数据的。 比如，据媒体报道， 8月1日，国家防总协调应急管理、自然资源、水利、住建、交通、卫健等部门，派出两个多部门联合抢险救援专家组，紧急赶赴北京门头沟、房山区暴雨洪涝灾害一线，协助指导开展抢险救援工作。 同日，针对近期京津冀地区暴雨洪涝灾害，财政部、应急管理部紧急预拨1.1亿元中央自然灾害救灾资金，支持三省、市做好防汛救灾工作，由地方统筹用于应急抢险救援和受灾群众救助。
关于救灾， 目前突出的疑惑有三：一是这1.1亿元如何实现在不同省市间公平分配？何时主动公开相关信息？二是怎样在实务中排除制度性堵点断点。据《南方周末》报道民间救援卡在“邀请函”上。按照相关规定，外地的民间救援队跨省救援前需要向事发地的应急管理部门开具邀请函，随后再向属地的应急管理部门报备，得到批准后救援队方可出发。有人指出，其制度目的在于防止夸大谎报灾情造成救援资源浪费。媒体报道称，灾情造成的通讯不畅加剧了这一困难，甚至有些乡镇政府的公章被水冲走，无法发出邀请函。三是中央和属地政府救灾之外，存不存在因泄洪获益的省份补偿受灾地区的制度安排？
二、和泄洪补偿有关的法律规定
2023年8月2日，笔者通过Alpha法规数据库检索发现：
（一）中央
1.《中华人民共和国防洪法》规定中央、属地政府和受益地区均应补偿灾民。该法第7条第3款规定：”各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。“第32条第2款、第3款规定：”因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法。“这就为灾区获得中央、属地政府和受益地方政府补偿提供了法律层级的直接依据。
2.《中华人民共和国防汛条例》鼓励建立洪水保险制度。该条例第41条规定：”对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度，具体办法另行制定。”河北省、北京市、天津市均未出台专门的防汛条例。
3.国务院《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000）规定了补偿对象、具体补偿原则、标准和程序。该办法第3条规定，补偿应遵循保障蓄滞洪区居民的基本生活、有利于蓄滞洪区恢复农业生产、与国家财政承受能力相适应3项原则。
第9条将补偿对象限定为具有常住户口的居民。
第10条规定补偿范围为：“（一）农作物、专业养殖和经济林水毁损失；（二）住房水毁损失；（三）无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失。”
第12条规定补偿标准为：“（一）农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的50—70％、40—50％、40—50％补偿，具体补偿标准由蓄滞洪区所在地的省级人民政府根据蓄滞洪后的实际水毁情况在上述规定的幅度内确定。（二）住房，按照水毁损失的70％补偿。（三）家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品，按照水毁损失的50％补偿。但是，家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品的登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100％补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。”
第18条规定中央和属地省级政府为补偿责任方，由财政部决定央地分担比例。蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和蓄滞洪区所在地的省级财政共同承担；具体承担比例由国务院财政主管部门根据蓄滞洪后的实际损失情况和省级财政收入水平拟定，报国务院批准。
《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》对《暂行办法》进行了进一步细化。
4.《国务院办公厅转发水利部等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》（2006）总结历年经验，督促调整蓄滞洪区分类，并适时修订完善《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。根据规定，小清河分洪区属于三类别中最高等级——重要蓄滞洪区，涉及省际间防洪安全，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总指挥部调度。同时，该《意见》要求：蓄滞洪区所在地人民政府要制定人口规划，加强区内人口管理，实行严格的人口政策，严禁区外人口迁入，鼓励区内常住人口外迁，控制区内人口增长。
2006年，水利部负责人就蓄滞洪区建设答记者问时提到：蓄滞洪区是一种牺牲局部、保护大局的防洪工程措施。因此，网友推测涿州此次洪灾具有特定的政策考虑也不无道理。
5.国务院《自然灾害救助条例》对政府管理救助款物进行了专门规定。
6.《中华人民共和国民法典》紧急避险相关规定对灾害补偿可起到补充制度保障的作用。该法第182条第2款规定：“ 危险由自然原因引起的，紧急避险人不承担民事责任，可以给予适当补偿。”
同时，该法第180条第2款规定的“不可抗力”会对灾难损失的民事赔偿造成不利影响。此外，对于《中国保险行业协会机动车综合商业保险示范条款》规定的“发动机涉水损失险”，保险人只负责赔偿被保险机动车使用过程中因发动机进水后导致的发动机直接损失，大雨浸泡造成的损失通常不在保险范围。房屋如不存在设计缺陷的话，一般也无法因洪灾向开发商索赔。
（二）地方：河北省和北京市
未检索到北京市出台有关救灾补偿的规范性文件。河北省相关文件有《中共河北省委、河北省政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》《河北省实施《中华人民共和国防洪法》办法》，上述规范从地方政府角度对救灾做了原则性规定。
三、紧急避险：对涿州救灾的一些常识性思考
在《国务院办公厅转发水利部等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》及相关部门答记者问记录中，提到了在防洪实务中存在的区内安全设施严重不足不能满足分洪时保证人员生命安全和减少财产损失、安全设施维护和管理经费没有解决渠道、蓄滞洪区内水毁工程损失没有相应的补偿规定、财产登记与核查没有专项经费、补偿制度不健全、蓄滞洪区运用后还缺乏有效的社会救助机制等诸多问题，是否陷入“年年写总结、年年都进步，年年老问题有待解决”的公文循环有待下一步的信息公开，对于涿州救灾，《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》之外，我们也可以有一些常识性思考和进一步探迹研究。
一是受益的地区是不是应当补偿一下涿州，由谁如何建立相关制度安排？目前的补偿规则是中央和属地省级政府补偿。一个朴素的道理是，手心手背都是肉。蓄滞洪区多设置于经济欠发达的省份的农村，受益的都是经济发达的城市地区，为富邻居泄洪后还要让自己的穷爸妈来补贴至多70%？能不能通过加入受益方补偿来尽量实现100%填平损失呢？ 笔者认为，中央财政划拨的救灾款是中央作为大家长对每个子女省份的责任，不应视为对受益地区的代为补偿。防洪滞洪应当“亲兄弟明算账”。
二是对于“##年一遇”的洪灾，洪水险还是防洪公益基金并非非此即彼的选择，按照谁受益谁负担的原则，关键是谁来买单。美不美，家乡水。居住于蓄滞洪区未必是自主选择，也并不因此必然带来购买洪水险的义务。笔者认为，是否可以论证一下，由当地政府和受益地区政府财政共同为洪水险买单。
三是这次是“杜苏芮”，下次是气象武器呢？凡事预则立不预则废，防洪工程既要满足平时标准，也要考虑战时需要，在相关具体制度安排上把国防动员委员会的军事审查职能落到实处。
来源：任逸思 作者：任律师