天呢！你是学什么的？给一篇文章作参考吧。中国南海政策刍议
岳德明
《战略与管理》2002年第3期
一、“南海问题”的由来与现状
所谓"南海问题"，指的是南海周边各国在南海岛礁归属与海域划分上存在的分歧与争端。[1]20世纪70年代前，除个别国家(如南越、菲律宾)对西沙、南沙提出过非法的主权要求外，基本不存在什么"南海问题"。中国对南海诸岛(东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等)拥有的主权是得到包括南海周边国家在内的国际社会承认的。如后来侵占南沙岛礁最多的越南，1974年以前，从官方声明到地图、教科书都承认南海诸岛归属中国。[2]"南海问题"的突显始于20世纪70年代，与两大因素有关。一是20世纪60年代以来，在南海发现丰富的油气资源；二是1982年《联合国海洋法公约》签署并于1994年11月生效。石油、天然气对于当代经济发展的重要性是不言而喻的，在目前尚无可替代能源的情况下，油气资源无疑起着维系国民经济命脉的作用。1973年第四次中东战争时，阿拉伯国家的石油禁运举措对西方经济的打击更从反面证明了油气资源的地位。南海发现油气田，对于周边国家而言，不啻是一声春雷。本已有主的南海岛礁、暗沙就成为越南、菲律宾、马来西亚等周边邻国抢占和争夺的目标。占据一个岛礁，就可控制一大片海域，从而意味着桶桶石油将归为己有。1982年签署的《联合国海洋法公约》由于部分条文不明确而存在一定缺陷，被越南、菲律宾、马来西亚等国按自己的意愿予以断章取义，用来为其侵占中国南海岛礁的行为辩解。但从严格的法理角度，根据"禁止反言"原则、"法律不溯及既往"原则、"历史性所有权"原则等，越、菲、马等国的侵占行为在国际法上是站不住脚的，他们所谓的"法律依据"也是与《联合国海洋法公约》的基本原则、相关条文的精神相违背的。[3]
周边邻国从1969年就开始侵占中国南海岛礁：截至1998年，越南侵占29个，马来西亚侵占11个，菲律宾侵占8个，[4]文莱宣称对南通礁拥有主权。不仅如此，这些国家还以国内立法或政府声明的形式将中国南海海域划为其领海、专属经济区和大陆架等。根据他们的立法或声明，相关国将侵占中国海域面积如下：越南，100多万平方公里；菲律宾，41万多平方公里；马来西亚，27万多平方公里；印度尼西亚，5万多平方公里；文莱，0.3万平方公里。五国还与国际资本在南海打油气井1000多口；仅1999年，五国在南沙海域就开采石油4043万吨，天然气310亿立方米。[5]除此之外，越、菲、马三国还曾扣留中国在南海作业的渔民和渔船。相关国还制造其他事端，都是为了将更多的资源据为己有。
需要指出的是，周边国侵占中国岛礁和水域，主要发生在南沙群岛及其海域。除黄岩岛外，东沙、中沙、西沙海域基本不存在争端；虽然越南政府曾声称对西沙群岛拥有主权，但由于我国已在国内立法划定西沙群岛领海基线并实际控制，西沙问题因而并未演化成现实问题。因此，南海问题在目前主要表现为南沙问题。
二、20世纪70年代前，新中国政府对南海诸岛的主权宣示
中华人民共和国成立后，由于海军力量不足，人民解放军并未能进驻南海所有群岛实施有效控制。在20世纪70年代前，海军只进驻了西沙群岛中的宣德群岛。但中国渔民捕鱼作业的活动范围则包括西沙、南沙等南海诸岛。中国政府也从未放弃对南海的主权宣示。早在1951年8月15日，周恩来外长在《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中就明确指出："西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及东沙群岛、中沙群岛一样，向为中国领土，......日本投降后已为当时中国政府全部接收。"[6]1956年5月29日，针对菲律宾外长加西亚声称南沙群岛"理应"属于菲律宾，中国政府严正声明："中华人民共和国对这些岛屿具有无可争辩的合法主权"，"绝不容许任何国家以任何借口和采取任何方式加以侵犯"。[7]此后，中国政府在1958年9月4日《关于领海的声明》、中国外交部在1959年2月27日就越南侵入西沙琛航岛事件发表的声明中均重申了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛"属于中国"、"是中国的领土"。[8]
当然，仅仅主权宣示是不够的，由于海军力量没能进驻各个群岛，客观上使南海周边国家后来有机可乘侵占岛礁；但主权宣示又是必不可少的，它使中国对南海诸岛拥有的主权在国际法上具有了连续的、充足的法理依据。
三、20世纪70年代以来中国的南海政策及其演变
20世纪70年代以来，南海问题突显后，面对岛礁被占、海域被分、渔民被扣、资源被掠，中国政府相应实行了一系列举措，以维护中国在南海的主权，最大限度地争取中国的国家利益，"南海政策"便应时而生。所谓"南海政策"，是指中国政府在对外战略全局利益考量的主导下，针对"南海问题"所制定并付诸实施的特定的方针、政策、措施。"南海政策"是中国对外政策的组成部分，并服务于整体对外政策。
20世纪70年代以来，国内外形势均发生了巨大变化，因而中国政府的南海政策也是处于变动中的；不变的是维护国家利益的目标。那么，三十年来中国的南海政策是如何演变的呢。笔者认为，以中越"三·一四"冲突至中越关系正常化这一时段(20世纪80年代末90年代初)为界限，20世纪70年代以来的中国政府南海政策大致可分为两个时期：20世纪70-80年代的主权宣示与有限自卫时期和90年代以来的"搁置争议、友好协商、推动合作"时期。
1.20世纪70-80年代：主权宣示与有限自卫
这一时期，中国的内政发生了巨变，对外战略也做出了重大调整。尽管如此，中国政府的南海政策却没有出现明显的变化，这是与冷战背景密不可分的。冷战进入七、八十年代，美苏争霸呈现出胶着之势；苏联支持越南推行地区霸权主义，借以扩大自己在印度支那的势力范围。越南依仗背后有苏联支撑，遂行侵略扩张之举：不仅入侵柬埔寨，而且排华反华，恶化越中关系，并大肆侵占中国南沙岛礁。这一时期，中国南沙岛礁被越南侵占最为严重。因此，该时期中国南海政策主要对越。但中国还是采取十分克制的态度，以主权宣示为主，只进行了两次有限的自卫还击(西沙永乐群岛之战和"三·一四"之战)。中国政府如此举措，是量力而行，避免争端扩大化，并一直抱有通过谈判和平解决的意愿。
这一时期，针对菲律宾等其他国家侵占中国南海岛礁、钻探采掠中国南海石油的行为，中国政府只进行了主权宣示。
值得注意的是，在这一时期，邓小平于1984年提出了"把主权问题搁置起来，进行共同开发"的思想，但没有上升到政策层面。
1)对越举措
20世纪70年代中期，南海周边邻国已经在侵占中国南海诸岛，其中尤以南越当局为甚。中国政府不断地进行主权宣示，声明自己对南海诸岛拥有无可争辩的主权；同时在自己力量允许的范围内，以切实行动收复部分被占岛礁，彰显维护主权之决心，西沙保卫战便是这样一个行动。
西沙的永乐群岛当时被南越当局侵入；南越海军还不断挑衅中国海军前往巡逻的船队，并企图占领更多的岛礁。1974年1月19日，在遭受严重攻击的情况下，中国海军进行了自卫还击并乘势收复了被占的西沙岛礁。西沙保卫战只持续了两天，中国军队进行的不过是有限的自卫还击，但意义重大，标志着"中国全面恢复西沙群岛的主权"，[9]使西沙避免了像南沙一样被分占的命运。
西沙保卫战后，南海局势并未平静下来，南越当局又开始侵占中国的南沙岛礁。越南统一后，越南社会主义共和国政府不仅"接管"南越侵占中国南沙的六个岛礁不予归还，而且变本加厉，提出对整个南沙群岛和西沙群岛的主权要求并对南沙岛礁不断实施侵占(这种侵占到90年代仍有发生)，还声称北部湾已划分，欲强占北部湾海域的三分之二。由于越南对华采取敌视政策，两国关于边界领土争端的谈判未取得任何成果。但中国政府在南海争端上是保持高度克制的，长期没有采取任何军事行动。即使1979年2月17日-3月16日中国军队进行对越自卫反击战时，海军也没有到南沙展开军事斗争。中国政府所做的，就是主权宣示：1978年12月29日、1979年9月26日、1980年7月21日、1982年11月28日、1987年4月15日、6月17日、12月2日中国外交部及外交部发言人多次声明，重申中国对包括南沙群岛、西沙群岛在内的南海诸岛拥有主权，谴责越南不断侵占中国岛礁及与苏联签订协定欲开采掠夺中国油气资源的行径。[10]针对越南政府1979年9月炮制的《越南对于黄沙和长沙群岛的主权》的白皮书，中国外交部于1980年1月30日专门发表了《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》文件，以大量确凿的历史事实驳斥了越南政府编造的谎言。
中国根据1987年联合国教科文组织海委会第14次会议的决议，1988年初在南沙永暑礁建立海平面观测站，同时进驻赤瓜礁等5礁。2月20日，越南方面公然指责中国。中国外交部于2月22日发表声明，指出中国的活动纯属主权范围内的事，并警告越方不要阻挠。3月14日，中方人员正在赤瓜礁作业时，越方人员同时登礁，并攻击中方人员和中方船只。中方被迫还击，双方发生短暂冲突。是为"三·一四"冲突。当天，中国外交部照会越南驻华使馆，就越方袭击中国船只事向越方提出了强烈抗议。
"三·一四"冲突中，中方所进行的是极其有限的自卫还击，并未收复任何被越南侵占的岛礁，只是维持了对数个礁的既有控制。因此，直到目前，除台湾方面控制太平岛外，南沙其他岛屿均被他国占领，解放军海军仅占7个礁。[11]而且，"三·一四"自卫还击战后，中国在南海争端中没有再采取任何自卫武装行动；中国以实际行动实践着自己后来提出的"搁置争议"等方针。"三·一四"自卫还击战成为迄今为止中国在南海争端上采取的第二次也是最后一次自卫武装行动。事实上，在"三·一四"冲突后不久，中国政府在1988年5月12日发表的《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》(简称"备忘录")中就提出了"将南沙问题暂时搁置一下，将来商量解决"的主张。[12]但当时越方却在"三·一四"冲突后，以进行营救工作为由，继续侵入中国岛礁，1989年又公然侵占数个岛礁，因而外交部发言人又不得不多次发表谈话，重申中国对西沙群岛、南沙群岛拥有主权，谴责越南的侵略行径，要求越南从所占岛礁撤出。因此，《备忘录》中的主张丝毫没有得到回应，不过它却显示了中国政府南海政策调整的迹象。
其实，早在1984年10月22日，邓小平在中顾委三次全会上谈到南沙群岛时曾说："一个办法是把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年积累下来的问题。"[13]这就是后来人们常说的"搁置争议，共同开发"(确切的说，应是"搁置主权，共同开发")的最初表述之一。在80年代，由于南海争端主要方--中国和越南关系不正常，这种思想是无法付诸实施的，因而中国政府并未将其政策化。
2)对菲律宾等其他相关国的举措
在20世纪70、80年代，菲律宾是侵占中国南海岛礁较多的国家；但这一时期，南海争端中，中菲间的矛盾与对抗并不突出。中国外交部发言人只做出过有限几次针对菲律宾的强调"南沙群岛及其附近海域主权属于中国"的主权宣示：中菲间在南海也没有发生正面的冲突。这是与20世纪90年代不同的。至于对同样侵占南沙岛礁的马来西亚，中国政府的单独举措则更少。
3)内政方面：为突出对南沙诸岛的主权权利，中国政府先后于1984年设立海南行政区、1988年改设海南省，将西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及附近海域纳入其管辖范围。
4)回顾20世纪70-80年代中国的南海政策，可以发现其特点如下：
(1)对越斗争居于主导地位，这是由双方关系及南海问题的客观情势--越南对华挑衅居多--决定的；
(2)由于和平解决的愿望与客观力量的限制，主权宣示成为政策主要内容：
(3)迫不得已情况下，实行有限的自卫还击，显示主权的存在与维护主权的力量和决心；
(4)由于冷战背景和中美苏大三角的作用，美国、日本等区外大国并未介入南海争端，南海问题也没有表现出国际化的趋势，因而区外因素考虑在中国南海政策中处于非常次要的地位。
至于如何评价这一时期的中国南海政策，笔者认为，由于这一时期是南沙岛礁、海域被周边邻国侵占分割最为严重的时期，多次的主权宣示加上有限的自卫还击成为中国政府必要的也是合理的政策选择。尽管这些举措没有从根本上扭转中国所处的不利地位--大量岛礁仍被侵占，但中国至少保有了对南沙群岛部分沙礁和整个西沙群岛的控制；更重要的是，中国始终在法理上占有主动地位，即向外界表明，中国一直抱有和平解决争端的愿望。这也为日后政策的调整留下了余地。值得一提的是，"搁置争议，共同开发"的思想在这一时期被提出，并显露出政策化的迹象。
2.20世纪90年代以来："搁置争议、友好协商、双边谈判、推动合作"
1)20世纪90年代以来，南海问题的新特点与中国南海政策的调整及举措。
20世纪90年代以来，随着冷战结束，南海问题也呈现出新特点。在中国与相关国的争端上，表现如下：
(1)中越矛盾下降，中菲矛盾上升
冷战结束后，越南对外政策改弦更张，放弃了对华敌视政策，开始改善与中国的关系。1991年11月，中越关系实现正常化。在这之后，越南又侵占了中国南沙2个岛礁，但由于两国关系良好发展的大背景，中越在南海问题上没有再发生大的冲突。而且，两国间就边界、领土争端等建立了谈判机制(先后成立了陆地边界联合工作组、划分北部湾联合工作组和中越海上问题专家小组)，并取得重大进展：1999年12月30日两国签订了《中越陆地边界条约》，2000年12月25日两国又签订了《中越北部湾划界协定》、《中越北部湾渔业合作协定》，解决了存在多年的陆地边界与北部湾划分问题。这为中越南海问题的谈判解决提供了契机。这一时期，中越之间在南海也发生过摩擦，如"万安北-21"石油合同区问题，结果总是以中方的容忍克制而平息。
同一时期，菲律宾对中国的挑衅行为增多，先后发生了美济礁事件、黄岩岛事件、菲方组织记者采访南沙岛礁等事件，菲方还多次扣押中国渔船渔民。菲律宾成为继越南之后中国南海政策所必须关注的另一个焦点。
(2)南海周边邻国开始在东盟内部就南海争端进行协商。
1992年7月，第25届东盟外长会议通过《东盟关于南中国海宣言》。1995年7月，越南成为东盟成员，更是为东盟在内部就南海争端进行协商提供了便利。1999年11月，在经过几次磋商后，东盟成员国终于达成关于在"南海中存在主权之争的海域"的行为准则的协议，即冻结现状。[14]
(3)《联合国海洋法公约》开始生效，争端由岛礁扩展至海域。
1994年11月，《联合国海洋法公约》生效，周边邻国按各自需要，断章取义，因而有关专属经济区和大陆架划分的争端突显。例如，菲律宾对本不存在争议的中国黄岩岛提出主权要求。
(4)区外大国开始介入南海问题。
冷战结束后，美国、日本、印度等南海区域之外的大国出于各自的利益考虑，开始对南海地区进行渗透。尽管美军于1992年撤出菲律宾，但1999年美菲签订的《访问部队协定》中规定，美国有责任保卫菲律宾不受攻击。美军还在新加坡建立了海军基地并于2001年3月公开重返东南亚。1997年，新《日美防卫合作指针》实际上将南海地区纳入美日干预范围。印度亦声称"南中国海""是印度的利益范围"。区外大国渗入南海最直接的表现就是它们与南海周边的东盟国家之间的联合军事演习；2000年1月-2001年5月，在南海地区举行的有区外大国参加的联合军事演习至少有9次。[15]2001年4月1日中美撞机事件更是区外大国渗入南海的突出的例证。区外大国的介入，无疑使南海问题复杂化，增加了中国与相关国协商解决南海争端的难度。对中国而言，这显然是一个不利因素。
(5)中国与东盟的关系得到改善并持续发展。
1990年8月，中国与印度尼西亚复交；10月，中国与新加坡正式建交；1991年9月，与文莱建交。至此，中国与东盟所有成员国均建立了正常的外交关系，中国与东盟关系的发展从而具有了坚实的基础。之后，中国与东盟关系走上了良性发展的轨道。从地区和平与稳定的大局出发，中国对东盟的扩大与发展也予以支持。由于中国的积极努力，中国与东盟间形成了地区经济、安全方面的磋商机制。中国先是参加东盟地区论坛，而后成为东盟全面对话伙伴国，再后参与"10+3"、"10+1"会晤。1997年12月，中国、东盟宣布建立面向21世纪的睦邻互信伙伴关系。2001年11月，双方宣布将建立中国-东盟自由贸易区。中国、东盟关系的良好发展成为和平解决南海争端的有利因素。实际上，由于中国与东盟发展关系，20世纪90年代以来中国的南海政策又与中国的东盟政策密切联系在一起。
面对南海形势出现的新特点，中国的南海政策相应做出了调整。刚刚进入了20世纪90年代，这种调整就显示出来。1990年12月，中国总理在访问东南亚国家时，正式提出了搁置争议、友好协商的倡议。[16]此后，"搁置争议、共同开发"成为中国政府对南海争端的政策宣示。[17]
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