第1个回答 2016-10-09
新安全生产法对主要负责人的规定
主要负责人执行相关规定面临的挑战
主要负责人落实相关规定的思考与建议
2014
年8 月2
日，江苏省昆山市中荣金属制品有限公司抛光车间发生特大粉尘爆炸事故，根据国家安监总局及各相关部门组成的事故调查组初步调查报告，事故原因由厂房设计、车间产线布局、除尘设备、电气设备及安全生产制度措施等五个方面，涉及建筑消防、设备布置、除尘系统、电气防爆和管理，但归根到底是一起重大责任事故，企业主要负责人对事故负主要责任。曾有媒体报道称，事故发生前公司董事长要求尽快更换存在隐患的除尘设备，但日常负责工厂的林姓副总提出异议，需要完成现有订单后更换，否则会影响产能。目前董事长吴基滔，总经理林伯昌，安全生产主管吴升宪，以涉嫌重大劳动安全事故罪批准逮捕。
不唯独昆山中荣爆炸事故如此，几乎每一起重大的安全生产事故，都可以看到相似的问题，如2013年吉林宝源丰火灾爆炸事故、青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故等，举不胜举。
由此看来如何提升企业主要负责人（包括实际负责人员）的安全生产意识和能力，落实安全生产主体责任，落实企业安全生产责任制，从源头上避免事故的发生就显得尤为重要。笔者将就新安全生产法及其他相关法律法规对企业（非矿山）主要负责人的规定，进行分析，探讨提升企业负责人履行安全责任
新安全生产法对企业主要负责人的相关规定
2014年8月31日全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国安全生产法》修正案，新安全生产法将于2014年12月1日正式实施，新安全生产法对强调了企业的主体责任，其中对落实企业主体责任至关重要的主要负责人有以下规定：
1.安全生产职责
新安全生产法第五、十八条，规定主要负责人对安全生产全面负责，并履行涉及安全生产责任制、规章制度和操作规程、教育和培训、安全生产投入、隐患排查、应急救援预案及事故报告等七个方面的职责
2.资格与培训
新安全生产法第二十四条规定，主要负责人要具备与企业相应的安全生产知识和管理能力，其中涉及危险物品以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输的企业主要负责人通过安监部门考核，持证上岗。
3.事故报告
新安全生产法第八十条规定，单位负责人接到事故报告后，立即进行应急救援相关事项并向安监部门及时报告。
4.处罚
新安全生产法第九十、九十一、九十二、一百零六条规定
行政处罚：撤职、罚款、不得担任主要负责人
刑事处罚：有期徒刑或拘役（参考刑法 第一百三十四、一百三十五、一百三十九条）
主要负责人执行相关规定面临的挑战
1.职责履行的挑战
1)考核和监管挑战
在新安全生产法第十九条，规定了安全生产责任制监督考核的要求，但是对于单位一把手的安全生产职责的履行情况，一般企业自身对主要负责人很难形成有效监督和考核，工会的监督力量也非常有限，并不能对主要负责人形成制约，安监部门也没有精力对大部分企业的主要负责人安全生产职责履行工作进行监管，一般也是事后追究。
2)贯彻执行的挑战
a)目前企业对于安全生产责任制的推行，更多的仅限于签订安全生产承诺，内容较为宽泛和空洞，缺乏可测量可考核的量化指标，同时未能与人力资源部门的绩效考核协调一致，对员工的约束不大，仅仅是停留在文件化的阶段。
b)目前企业规章制度和操作规程的制定，有的企业是由安全管理部门制定或由安全生产服务机构提供，生搬硬套（更有甚者企业名称、部门、人员一概照搬的笑话），缺乏各部门的讨论与协助，内容与实际操作脱节，很多企业的规章制度和操作规程装订考究束之高阁，静待被查。
c)目前企业的安全生产教育和培训的实施，除了国家强制列入特种设备和特种作业人员的上岗培训的执行相对规范一些，自行组织的培训，存在时数少，重讲座轻实践，缺乏考核，很多时候走过场，培训的效果和目标没有体现。
d)目前企业的安全投入缺乏培训法规规章文件的支持，《企业安全生产费用提取和使用管理办法》（财企〔2012〕16号）的规范性文件也仅仅列了矿山、建筑、危险化学品生产与存储、交通运输、冶金、机械制造及武器制造等行业的安全生产费用提取比例要求，其他行业大部分企业的安全生产费用并得不到保障，即使位列该办法的部分企业，也并没有得到有效施行和贯彻。
e)目前企业主要负责人对企业日常的安全检查和隐患排查参与较少，对于存在的问题和隐患，有月度或季度安全例会的企业，通过会议了解相关情况，再做出相关指示，缺乏对企业实际情况的了解，延误隐患的及时治理和改善，造成事故（事故不等人啊）。
f)目前企业安全生产事故应急救援预案制定，一般由安全管理部门制定或由安全生产服务机构提供，缺乏各部门的讨论与协助，内容与实际操作脱节，在企业举行演练时，也会在原有应急预案之外另行拟定演习脚本，演习组织和评审也没有充分开展，提前通知草草收场，没有总结讨论和改善落实，因此很多企业的事故应急预案也是文件化的摆设。
g)目前事故报告对于较大及以上事故都有明确的规定，参照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令
第493号），但是对于一般事故的划分过于宽泛，界定并不清楚，很多企业负责人在没有人员死亡或重伤的情况下，不会主动报告事故，在此类事故的统计及监管上还存在漏洞，在执行上还存在问题。
2.资格与培训的挑战
1)企业主要负责人的知识背景
目前由于企业安全管理人员处于相对弱势的边缘地位（高风险企业可能例外），因此上升空间比较狭窄，很少有安全管理人员成为企业主要负责人，企业主要负责人的一般由主管生产或者财务、销售的人员担任，出身背景的不同，其主要负责人的关注重点也不同，目前来讲，主要负责人更多的关注订单、财务状况和生产效率等，主要负责人专业背景的先天不足，也是其履行安全生产职责的一大障碍。
2)企业主要负责人培训的问题
目前在笔者所在的长三角地区，企业主要负责人都需要参加政府组织（委托安全生产协会等）的上岗培训，但在执行过程中存在以下问题：
a)培训时数偏少，企业主要负责人新领证需要参加一至两天的培训，每三年复训一天。
b)培训内容单调，企业主要负责人安全生产培训内容单调，培训讲师老生常谈，毫无新意和改进，无法指导和解决主要负责人的实际需求。
c)培训人员把关不严，由于企业主要负责人业务繁忙或者外籍员工（不懂中文），经常委托安全部门人员或秘书代为培训，无法真真体现培训的意图，企业主要负责人无法掌握安全生产必要的知识，提升相应的能力。
d)培训考核不严，目前常见的两天培训的模式，经常是一天培训，半天考前辅导（划重点），半天开卷考试，走过场的意思多，考核把关的意图少。
3)监督管理的挑战
除新安全生产法规定的行业的企业主要负责人需要接受安监部门的培训外，对其他行业企业主要负责人的培训有没有明确要求，因此在执行和监管过程中发现问题，整改和处罚都没有相关依据
3.落实相关处罚效果的挑战
新安全生产法的出台，对企业主要负责人的处罚不可谓不严厉，罚款、撤职、任职禁令以及刑罚等，但是总体而言，还存在以下问题：
1)以事故为导向的后置追究，未发生事故的违法行为，基本上都给与整改时间，逾期才会对企业主要负责人进行处罚，这样给企业主要负责人存有侥幸心理，只要不出事故就不会直接对他进行处罚，即使被查，也有缓冲时间；另外由于存在整改期限，就有可能在整改期间发生事故。
2)经济处罚的有效性
有些企业主要负责人，特别国企，如果按照规定给与的经济处罚是由企业承担，未能对其自身经济利益造成重大影响的话，经济处罚的效果将大打折扣。
3)缺乏有效的正向引导和激励机制，企业主要负责人在各类处罚高压强压下，但求无过的心态，无法激起积极主动进行安全生产管理方面的革新和突破，推动整个企业、行业和社会的安全生产水平。
主要负责人落实相关规定的思考与建议
1.职责履行的改进
1)加强主要负责人安全生产职责履行的考核
a)企业主要负责人年初向安监部门签订的安全生产承诺应量化，并在年底向安监部门提交安全生产承诺履行情况报告，并提供证明材料，安监部门前后对照进行审核。
b)集团公司借鉴安全优秀外资企业的做法，将下属单位主要负责人的安全生产绩效列入考核，以决定其升迁和收入水平。
c)供应链企业借鉴优秀外资企业的做法，将上级供应商的安全生产绩效列入考核，尤其是企业主要负责人的安全生产职责履行情况。
d)企业主要负责人年初应公布安全生产职责履行承诺，并量化相关指标，年终公布安全生产承诺履行情况报告接受企业工会和广大员工监督。
2)加强安全生产职责可执行性
a)安全生产责任制的推行，应按照不同层级，不同部门的每一位员工签订各自实际可测量可考核的量化指标，同时与人力资源部门的绩效考核协调一致，形成有效的安全生产绩效考核，并影响签订人员的职位升迁和收入。
b)安全生产规章制度应由安全管理部门牵头制定联合相关部门共同参与制定；而安全操作规程应由工艺技术部门或生产部门牵头，结合日常操拟定，安全部门进行审核提出改进意见，规章制度和操作规程与实际相匹配，并在日常运行中不断改进。
c)安全生产教育和培训的实施，除了国家强制列入特种设备和特种作业人员的上岗培训，自行组织的培训，应根据不同岗位不同层级设定培训计划，员工升职必须完成相应的培训课程，员工转岗必须完成新岗位相关的培训课程，培训课程的种类、形式应根据岗位实际，安排课堂教学、多媒体教学、在线学习、案例分析、委外培训以及现场实践操作等多方面培训，并加强培训考核，考核不通过不得上岗。
d)列入安全生产费用提取规定的企业，按照规定比例提取和管理，其他企业安全投入应在年初制定按照前一年的安全生产费用制定预算，建立单独财务核算费用编号，专款专用，涉及重大隐患整改的费用应不受预算限制。
e)企业主要负责人应亲自参与安全检查和隐患排查工作，参与次数应列入安全生产承诺，对于存在的问题和隐患可以当场指定责任人员进行改善，并由安全部门进行追踪，隐患治理和改善的及时率和完成率，列入相关部门负责人的绩效考核，并在月度安全生产会议上回顾和总结隐患排查及治理的情况。
f)企业安全生产事故应急救援预案制定，应由安全管理部门牵头联合其他相关部门制定，尤其是现场处置方案应由相关部门根据实际制定后由安全部门进行审核，所有应急预案由主要负责人签字批准发布。应急预案演练时就按照应急预案演习，演习结束进行总结讨论，并完善应急预案。
g)在企业内部将一般事故进行细分，参照优秀外资企业的分类，可分为死亡事故、重伤事故、损失工时事故、可记录事故、急救事故和未遂事故损失工时事故以上等级都应向安全部门报告，在企业内容无论事故等级大小，都应落实事故调查和根本原因分析，并落实纠正和预防措施，并将相关情况在企业内部进行通报。
2.关于任职资格和培训的改进
1)培训时数增加，企业主要负责人新领证需要参加两至三天的培训，每年复训不少于一天。
2)培训内容应根据社会进步和企业实际关注内容进行及时调整，培训的形势除了课堂讲座，还可以结合案例分析或者优秀企业经验分享、交流或现场参观等。
3)企业主要负责人的培训，必须亲力亲为，不得委托代替，外籍员工参与培训，可携带秘书（翻译）一同听课培训。
4)严格培训考核，可以采用上机考试模式，外籍员工可以携带秘书一同考试，考核不通过，应强制复训直至考核通过，获得证书。
5)列入强制培训持证上岗的企业，不获得证书应进行相应处罚，并不得担任企业主要负责人。其他企业主要负责人的培训参照以上1）~4）的要求。
3.关于增加正向引导和激励的思考
增加有效的正向引导和激励机制，增加企业主要负责人积极主动进行安全生产管理方面的革新和突破的动力，对企业及主要负责人安全生产优秀绩效进行奖励，在金融、税收、工伤保险、贷款等方面给与政策支持；同时对于企业及主要负责人安全生产的优秀经验，安监部门应鼓励推广，推动地区、行业和整个社会的安全生产管理水平。