我国自改革开放以来,国家财政对经济社会的发展做出了突出的贡献。然而,在改革过程中,财政支出存在的一些问题也凸现出来。特别是与发达国家相比,我国财政支出结构不尽合理,公共财政的特征表现得还不十分充分。考察西方国家财政支出结构的特点,对于构建我国合理的财政支出结构具有重要意义。
一、财政支出的主要特点
虽然美英两国在政治体制、经济制度、文化传统等方面存在着差异,但两国的财政体制却有着相同之处,其主要特点如下:
1 财政级次划分明确
两国的财政级次划分都很明确。比如,美国实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法,各自制编,审批和执行本级预算。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。英国的财政体制是中央与地方之间的二级预算。按法律规定,地方预算收支不纳入国家预算,每个行政部门的预算都是独立编制的,由所在地政权机关批准。
2 各级政府支出范围划分明确
美英两国在财政支出方面的另一个共同的特点就是明确划分各级政府支出范围。美国联邦政府主要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。联邦政府的财政支出由国防开支、人力资源经费、物资资源开支、其他用途、未分配冲减性收入等项目组成。其中人力资源经费包括教育、卫生、收入保障、社会保障、退伍军人福利与服务等内容。物资资源开支包括能源、自然资源与环境、商务与住宅、交通和地区发展等内容。其他用途中分国际事务、一般科技、农业、司法管理以及一般政府项目支出。州和地方政府支出主要包括教育、医疗补贴、福利与社会服务、高速公路、警察与消防、监狱、供水、排水与卫生和其他项目支出。但是,一些支出也存在着交叉,比如百分之百由联邦政府支出的项目有:国防、社会保障、医疗保险、退伍军人福利等。其他项目则三级政府分别按一定的比例承担。如教育支出,联邦政府7 6%、州政府24.5%、地方政府67.95%;高速公路,联邦政府1.2%、州政府59.8%、地方政府39%。英国的中央预算支出主要负担国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方补助支出;地方政府的支出主要用于中小学教育、地方治安、公路保养、其它区域性服务和少量的资本开支。另外,中央财政掌握大部分财力,对地方实行大量补贴。中央财政支出的30%用于补助地方,其中10%由中央根据经济发展形势的需要指出用途。中央政府对地方实行最高限额的奖励制度,允许地方支出超出预算的1%限额。如超出,将削减下一年度的补助;如严格执行预算或超出不多,将在下一年增加补助款;如结余较多,下一年度不减少补助款。
3 公共财政特征显著
公共财政是以满足社会公共需要为目标,为市场经济提供服务的政府分配行为。纵观世界各国,尤其是美英两国都构建了完善的公共财政体系,这些国家将教育、卫生、社会保障、国防、一般公务支出等视为重要的财政支出项目,具有明显的公共财政的特征。
二、美英中三国财政支出及构成的比较分析
(一)美英中三国财政支出占GDP比重比较
从表1可见三国的财政支出占GDP的比重均有逐年上升的趋势,但我国财政支出占GDP比重仍位于世界较低的水平之列,距离美、英等发达国家仍有15个百分点以上。发达国家的财政支出占GDP的比重多数在30～50%之间,个别欧洲国家则高达50%以上。我国财政支出占GDP的比重的低下,有其特殊的原因,计算该比重所使用的数据是预算内支出,而我国的预算编制并没有遵循完整性的原则,大量的财政资金不纳入预算中,形成预算外资金。如果把财政预算内支出和预算外支出都考虑进来,目前我国的公共支出占GDP的比重约为30%左右。预算以外资金分布广泛,无疑削弱了政府宏观调控的能力。
表1美、英、中三国财政支出占GDP比重单位:%
年份200020012002美国(联邦)18.1218.23 英国36.5036.7037.10中国17.7719.4221.04
(二)美英中三国财政支出结构的比较
1 经济建设费支出。我国财政用于经济建设支出主要包括基本建设支出、企业挖潜改造资金、增拨企业流动资产、增援农村生产支出和各项农业支出费等,美国、英国用于经济建设支出主要包括能源、农业、工业、交通运输、其他经济活动的支出等。这样1999年我国用于经济建设支出为5061.46亿元,占财政支出的38.38%(根据中国财政年鉴计算)。美国为1053亿美元,占财政总支出的5.90%,英国为14097百万英镑,占4.35%。虽然改革开放以来,我国经济建设费支出占财政支出的比重呈逐年递减趋势,如从1990年的46.36%降至2002年的30.26%但所占的份额仍然过大,远远高于英美等发达国家的水平。
2 公共事业和社会服务支出。英美两国用于公共事业和社会服务支出主要包括教育、卫生、社会福利、文化娱乐和宗教等,与我国大致相同。
用于教育支出。美国为322亿美元,占财政总支出的比重为1.8%;英国为12102百万英镑,占财政总支出的3.73%:我国为127.16亿元,占财政总支出的0.96%(1999年)。再从教育支出占GDP比重看,英美两国分别为5%、4.7%,我国为2.3%。可见,由于我国政府资金投入不足,也是教育资源严重短缺,教育经费普遍紧张的极为重要的原因之一。
用于医疗卫生支出。美英两国分别为20.41%、15.42%,我国只占3.38%。英美两国卫生支出占GDP的比重分别为13%、6.7%,我国为4 .5%。可见从卫生支出看我国与英美两国差距也较大。
用于科学研究的支出。我国用于科学研究的支出主要包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费等,美英两国主要指研究与发展经费支出。美国1996年占GDP的2.6%,英国占1.95%,我国用于科学研究支出偏少,2002年仅占总支出3.7%,占GDP的1.23%。
用于社会保障的支出。我国主要包括抚恤和社会福利救济费,美英两国主要包括社会保障和社会福利,三个国家基本相同。美英等发达国家历来十分重视社会保障的支出,都建立了完善的社会保障体系。1999年美英两国用于社会保障支出占财政总支出比重分别为28.75%和36.50%,而我国用于社会保障支出仅占总支出的1.36%,与美英两国相差甚远,且远低于发达市场经济国家的平均水平。
3 从行政管理费支出。我国财政用于行政管理费支出主要包括行政管理支出、人大经费、政府机关经费、政协经费、各党派团体机关经费。美英两国行政管理费主要是指一般公共支出。我国行政管理费从1991～2002年占总支出的比例为12.22%～18.60%,在各项财政支出中,行政管理费支出的增长幅度最大,这部分支出占GDP的比重也稳步上升。而美英两国用于行政管理费支出占总支出的比例远远低于我国,1999年分别为9.32%和4.18%。美国政府从1993年开始,为了实现削减财政赤字的目标,一方面大量精简政府机构,裁减了20万国家公务员,另一方面压缩行政开支,在新的联邦预算中削减了150个开支项目,节支约达90亿美元。
表2美、英、中三国财政支出构成(1999年)
项目美国英国项目中国能源0.130.12基本建设支出16.05农业1.660.36企业挖潜改造资金3.97工业0.0670.15农村生产支出和各项农业支出费5.14交通运输2.420.86增拨企业流动资产0.43其他经济1.622.85地质勘探费0.63教育1.813.73工业、交通、商业部门事业费0.97卫生20.4115.42科技三项费用2.17社会福利28.7536.50城市维护建设支出3.56住房及通讯2.882.24文教、科学、卫生事业费18.25国防15.227.10抚恤和社会救济费1.36公共秩序和安全1.673.49社会保障补贴支出0.14一般公务支出9.324.18国防支出8.10文化娱乐和宗教0.540.29武装警察部队经费1.12其他支出13.5422.71行政管理费11.57 支援经济不发达地区的发展资金0.90 政策性补贴支出5.29 其他支出20.64合计100.0100.0合计1000
4 从国防支出看。我国国防支出主要包括军费、国防科研事业费、民兵建设费等,美英两国主要包括国防部军费支出等。美英两国用于国防费支出较大,1999年分别占总支出的15.22%、7.10%,尤其是近年来世界各国都普遍大幅度增加了这方面的投入,大部分国家军费支出已达冷战以来的最高点。据英国一家研究所测算,2000年世界上20个国家(地区)军费占GDP的比重平均达到2.27%。我国国防费支出占财政总支出的比重不仅低,并且是逐年下降的,由1990年占财政总支出的9.41%降至2002年的7.74%。
三、与美英财政支出结构比较的启示
通过以上美英中三国在财政支出结构上的比较分析,可以看到我国与美英等国家指导财政支出实现再分配的思路上有所差异,从而存在以下问题:
(一)市场经济体制下,国家财政的职能主要是维持国家机关正常运行的事业性开支和增进社会公益的事业性开支。能够以市场投资进行的项目就不应该以财政投资进行,应该放手让市场投资主体去实施,让民间私人资金或国外资金投入进来。如美国即使像监狱这一领域也可以由私人投资,对城市的公用事业也多数由私人来办,根本不必政府进行投资和补贴,政府通过对其预算的审批、收费的确定及规划对其控制。而我国政府对竞争性领域介入过多,不仅承担水、电、道路等公共项目的投资,而且包办和管理一些本来应是由企业、私人或市场化投资的经济活动。这样必然包揽过多,负担过重,一方面使公共事业支出不足,另一方面又使投资效率不高,造成财政投资的越位和缺位并存,把自己推到了运行困难的窘地。
(二)财政供养人日益膨胀,加重了财政支出负担。目前,导致我国行政管理费增长、各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个根本原因是财政供养人员规模庞大,增长迅猛。虽然国家先后进行了几次大规模的机构精简改革,但还是各级行政人员过多、机构膨胀,使事业费增加,导致行政费用增长过快。一方面造成财力分散,同时又造成财政不堪重负。
(三)推行积极的财政政策有利有弊。1997年亚洲爆发金融危机,我国从1998年到2002年连续5年实施积极的财政政策,对于应对亚洲金融危机和随之而来的全球性通货紧缩趋势,稳定货币制度,发挥了积极作用,有效的提高了促进经济长期稳定增长的能力,但为此政府投入了大量资本。采用这一财政政策的一个重要初衷就是通过政府投资的拉动,最终刺激民间消费和投资需求,但是政府投资的单兵猛进换来的只是外部推动,并没有达到刺激民间消费的目的,反而造成财政负荷沉重,潜在的风险加大,使经济增长形成了对财政支出扩张的日益严重的依赖。
由此可见,参照美英等国外在财政支出方面的先进经验,结合我国的国情,从公共财政的思路出发科学界定我国财政支出范围是十分必要的。财政首先是保证国家机器的正常运转,如行政管理、国防、公安、外交、司法、监察等方面的需要。这也是适应国际形势的需要。其次是满足提高全民族素质和公共保障的要求,如社会保障、科技、教育、卫生、扶贫等方面的支出。三是改善经济环境和生态环境方面的支出,如水利、电力、道路、环保生态等方面的支出。虽然从长远利益和可持续性发展方面来考虑,国家对宏观经济运行还有必要进行适当的调控,但公共财政对经济活动只能进行有限的干预。
温馨提示：答案为网友推荐，仅供参考