在国有企业优化重组和改制过程中，时常会进行企业国有产权的无偿划转，无偿划转不同于正常买卖关系的股权转让，其虽然表现为一种经济行为，但更多地体现了国家政府部门的行政意志。无偿划转要求通过更严格的程序对国有资产进行保护，国资监管部门和各级政府的行政审批便是其中重要的一环。
2005年，国资委发布了《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号，以下称《暂行办法》），是第一部对企业国有产权无偿划转程序进行系统规范的部门规范性文件。2009年，国资委发布了《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权[2009]25号，以下称《工作指引》），该文件主要针对央企，其对央企国有产权的无偿划转作出了更具针对性和操作性的规定，是对《暂行办法》的有效补充。
综合《暂行办法》和《工作指引》，企业国有产权的无偿划转指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有一人公司之间的无偿转移。
注：国有一人公司指国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司。
一、企业国有产权无偿划转主体
根据《暂行办法》，无偿划转的划入方（划出方）方包括政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司；《工作指引》增加了国有一人公司作为无偿划转主体。因而，企业国有产权无偿划转主体包括政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司，以及国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司。
二、企业国有产权无偿划转流程
根据《暂行办法》和《工作指引》，企业国有产权无偿划转的程序及要求包括如下七项：
1、进行可行性研究。
2、在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。
国有一人公司作为划入方（划出方）的，无偿划转事项由董事会审议；不设董事会的，由股东作出书面决议，并加盖股东印章。
注：国有独资企业产权拟无偿划转国有独资公司或国有一人公司持有的，企业应当依法改制为公司。
3、通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。
4、审计或清产核资
划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
5、签订无偿划转协议
划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。无偿划转事项按照本办法规定程序批准后，划转协议生效。划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。
6、报请相关部门审批
（1）企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。
（2）企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。
（3）实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准。
（4）下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。
（5）企业国有产权在所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄报同级国资监管机构。
注：企业国有产权无偿划转事项经批准后，划出方和划入方调整产权划转比例或者划转协议有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。
需报国资委审批的，经内部程序后，向国资委报送申请文件及相关材料，国资委收到申请文件及相关材料后，应当在5个工作日内提出初审意见。对初审中发现的问题，国资委审核人员应及时与中央企业进行沟通；中央企业无异议的，应在5个工作日内修改完善相关材料并报国资委。对材料齐备、具备办理条件的，国资委应及时予以办理。
7、进行账务调整，办理产权登记手续
三、行政审批所需材料
申请企业国有产权无偿划转的，应提交相应的申请资料，包括：
（1）无偿划转的申请文件；
（2）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议，股东会决议，出资企业的批准文件；
（3）划转双方及被划转企业的产权登记证；
（4）无偿划转的可行性论证报告；
（5）划转双方签订的无偿划转协议；
（6）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；
（7）划出方债务处置方案；
（8）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；
（9）其他有关文件。
四、企业国有产权无偿划转中纠纷的处理
如前所述，企业国有产权的无偿划转更多地体现为政府的行政性行为，故因因企业国有产权的无偿划转而产生的纠纷并不能被认定为民事纠纷。
根据《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复[1996]4号），因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人不服政府及其所属主管部门依据有关行政法规作出的调整、划转企业国有资产决定，向人民法院提起行政诉讼，凡符合法定起诉条件的，人民法院应予受理。
根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释[2003]1号）第三条，政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。
在中国东方资产管理公司武汉办事处与武汉市正达物流有限公司、武汉市武物机电设备有限公司、武汉市武物储运有限公司、武汉市机电设备总公司金融不良债权追偿纠纷一案（（2015）鄂武汉中民商终字第00633号，（2017）鄂民再46号）中，法院认为，因武汉市物资局基于搞好资产重组、发挥整体优势，其作为武汉市机电设备总公司和武汉市物资储运总公司的上级主管部门，下发武物（1995）75号文、武物财（1995）81号文将武汉市机电设备总公司_口仓库的资产及在册职工和离退休职工划归武汉市物资储运总公司，而根据武国资办评（2003）31号文、武商贸资（2003）27号、43号、44号文，正达公司是由武汉市物资储运总公司在经过资产评估后于2003年分拆改制而设立，_口仓库资产此时划归正达公司。据此可知，武汉市物资储运总公司与武汉市机电设备总公司对本案所涉资产的调整、转划均是基于行政划拨审批文件，在法律上也已按照相关规定办理了人员、房产、土地等调整、变更登记手续。而武汉市物资局作为双方的上级主管部门当时应具有相应的行政管理职能，其调整、划转行为应属于履行行政管理职能，武汉市物资储运总公司取得武汉市机电设备总公司的涉案资产，系政府主管部门的行政行为。其纠纷属于政府主管部门在对企业国有资产进行行政调整、划转过程中发生的纠纷，不属于法院民事案件受理范围。
故，在企业国有资产无偿划转过程中发生纠纷的，应当提交审批或主管部门解决，视情况可提起行政诉讼。
五、企业国有产权无偿划转的其他问题
1、企业国有产权无偿划转与国有资产转让的区分
企业国有产权无偿划转与国有资产转让是相互独立的不同概念。根据《中华人民共和国企业国有资产法》（以下称“企业国有资产法”）第五十一条，国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。虽然同为国有资产的转移，但国有资产转让是为通常情形下有对价的市场交易行为，而企业国有产权无偿划转是一种在国有产权持有主体间无对价转移的行政性行为。为了防止国有资产流失，无论是无偿划转还是转让，均需要获得审批。转让时，还需要履行评估手续，确定最低转让价格。
2、企业国有产权无偿划转是否需要经过场内交易程序
根据《企业国有资产法》第五十四条，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。但如前所述，企业国有产权无偿划转与国有资产转让是相互独立的不同概念。前述场内交易的要求并不涵盖企业国有产权无偿划转。此外，根据《暂行办法》和《工作指引》，企业国有产权无偿划转程序并未要求进场交易。无偿划转中的产权转移并无相应的对价，并非典型的交易行为，并不涉及因交易价格不合理可能造成的国有资产流失问题，不进场交易并不与国有资产保护的立法意图相违背。因而，经过规范程序并经法定部门批准的企业国有产权无偿划转，无需进场交易。
六、结语
企业国有产权无偿划转主要是为了国有经济布局和结构调整以及优化产业结构和提高企业核心竞争力，且需符合有关减少企业管理层次的要求。企业国有产权无偿划转并非典型的市场产权交易行为，受行政规划和产业政策影响较大，主管部门的行政审批是其重要且关键的环节。在国企，特别是央企整合及产业布局调整过程中，无偿划转仍将是重要的方式之一，应予特别关注。
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