内部行政行为并非法律条文上的定义，新旧《行政诉讼法》及相关司法解释均未涉及到内部行政行为的具体定义，只是学者们对某一类行为的提炼和概括，因此无论是其内涵还是外延都存在模糊交界。为了便于研究，结合各家学说的共通之处，对内部行政行为作出如下较为宽泛的定义。
内部行政行为是指行政主体在内部行政主体管理过程中，所作出的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。内部行政行为是国家自身管理的反映，主要受内部行政组织规范的调整，产生内部法律效果，不针对外部特定人。
内部行政行为可以分为人事性质和工作性质的内部行政行为。
人事行为的争议不能通过司法途径解决已成既定事实，《行政复议法》、《公务员法》等法律规定均无一例外地将公务员寻求救济的途径局限于行政系统内部，而没有赋予其进行司法救济的权利。
究其理论根源，特别权力关系是产生于行政系统内部的一种法律关系，具体表现为行政主体以达成特别的行政意图为目的，根据特定的法律缘由，对处于被管理地位的相对人下达总括性的命令，采取强制性的措施，相对人对此只能无条件服从和执行而不能对之反驳和违抗。
公务员与行政机关处于一种特别权力关系之中，相比公民与国家间的一般权利义务关系，公务员享有特殊权利，也因此必须承担特殊义务。
工作性质的内部行政行为包括上级机关对下级行政机关的批复、指示、命令，还有同级机关之间往来的公函、通知、建议、意见等，新、旧版《行政诉讼法》及相关司法解释并没有明确规定不可诉，只是理论上的总结与概括。
除受上述特别权力关系理论影响外，还考虑到两个方面：
一是行政机关内部工作管理行为大多属于对行政权力的制约和调整、政治决策，专业技术性强，主要目标指向国、部门和机关利益，一般不牵涉私人利益，且为保障行政管理的效率最大化，行政机关理应享有完全的自主决定权而不受司法权的干预。
二是我国行政诉讼制度设立的初衷即是为了体现私权利对公权力的制约和监督从而维护公民、法人或其他组织等相对人的权益。多种因素交织的结果使得工作性质的内部行政行为被默认地排除在司法审查范围之外。
扩展资料：
案例：内部行政行为在什么情况下可诉？
上诉人(原审被告)：延安市安全生产监督管理局(以下简称市安监局)。
被上诉人(原审原告)：延安宏盛建筑工程有限责任公司（以下简称宏盛公司）。
一审法院查明：宏盛公司承建延安市子长县石窑坪小区河东村村民安置建设工程项目后，与山东省济南圣龙建筑机械有限公司签订塔吊买卖合同，购买了该公司制造日期为2004年7月14日的塔式起重机一部，合同"约定卖方不负责安装，由买受人找有资质的队伍安装，出卖人派技术人员指导。
后项目部将起重机的安装口头承包给一个长期从事塔吊安装但没有建设厅签发的《资质证》和《上岗证》的安装队伍，并于2007年7月16日将塔吊首次安装好。同月23日，延安市特种设备检验所对塔吊检验为合格。
20O7年11月21日7时许，因塔吊提升高度不够，在安装附墙加升第4个标准节的作业过程中，塔吊外套架、回转机构及以上部位的起重臂、平衡臂、平衡重及塔帽整体朝后臂方向倾翻，从33米高处坠落，造成3人死亡、2人受伤，直接经济损失达431415.2元。
事故当日天气多云转晴，日平均温度9.6度，日平均风速1米/秒，可排除自然因素造成事故。事故发生后，由市安监局、市技术监督局、市城乡建设局、市公安局等单位成立子长县“10．21”"事故调查组，对事故进行了调查，调查期间，技术组于11月18日给调查组出具了事故分析报告，认为“该塔吊是否存在质量问题有待于司法鉴定”。
后宏盛公司就塔吊的产品质量向调查组申请司法鉴定，调查组认为事故的原因很明确，不需要进行技术鉴定。宏盛公司遂向呼和浩特市科学技术咨询服务中心申请司法鉴定，后经子长县公证处证据保全公证后。
2008年1月7日，呼和浩特市科学技术咨询服务中心作出的鉴定结论为：顶升套架焊接质量存在明显缺陷；顶升套架所检结构材料中部分材料性能不符合GB/T700-2006对Q235B的要求。其间，子长县“10．21”事故调查组于2007年12月5日向延安市人民政府作出《子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，认为该事故是一起安全生产责任事故，直接原因是塔吊安装队没有安装资质，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，报请延安市政府批复。
2008年1月10日，市安监局作出了延市安监发【2008】16号《关于子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)。该《批复》同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定。
后子长县监察局将该《批复》内容告知被上诉人宏盛公司，并向宏盛公司送达了该《批复》的复印件。宏盛公司后向陕西省安全生产监督管理局提出行政复议：陕西省安全生产监督管理局2008年7月4日作出《行政复议决定书》，对该《批复》予以维持，同时告知申请人可以自接到复议决定之日I5日内向人民法院起诉。宏盛公司遂起诉至法院。
宏盛公司诉称，《子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定缺乏事实依据。延安市安监局作出的延市安监发【2008】16号《批复》，“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”是违法的。
严重违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条之规定，应当进行技术鉴定而不作技术鉴定，并据此提出对宏盛公司和有关人员的处理意见，是错误的。该起事故的原因是产品质量，而不是安装资质。子长县监察局通知宏盛公司要按该《批复》对其进行处理，并给宏盛公司送达了该批复的复印件，该《批复》严重侵犯了宏盛公司的合法权益。
宏盛公司不服该批复，向陕西省安全生产监督管理局申请行政复议，陕西省安全监督管理局行政复议维持了该批复，现向法院起诉，要求撤销延市安监发【2008】16号批复中“同意《事故调查报告中》对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”。
延安市安监局辩称，其作出的延市安监发【2008】16号《批复》是其代表延安市人民政府对子长县人民政府的批复，是内部批复，批复中认定的事故责任、事故性质、事故原因仅在之后职能部门的处罚中作为处罚的依据，并不对宏盛公司送达，不对宏盛公司产生法律效力，该批复不可诉。
分析报告中虽有“是否存在质量问题有待于司法鉴定”这一句话，宏盛公司也口头申请司法鉴定，但出事塔吊有厂方生产合格证，也经特种设备检验所检验合格，调查组的专家排除了质量问题，认为主要是无资质造成事故，无须鉴定，所以就未鉴定；本案中司法鉴定不是必经程序，上诉人所作批复是合法的，应予维持。
一审法院认为，2007年11月18日事故调查技术组出具的事故分析报告明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定“。原告也一再要求对塔吊的产品质量申请司法鉴定，调查组未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。
必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定"的规定进行技术鉴定，致使事故调查未能够准确、全面查清原因。原告所述理由及诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，判决撤销被告市安监局于2008年1月10日作出的“延市安监发【2008】16号”《关于子长县“10．21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》中“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定；并由被告延安市安监局重新作出具体行政行为。案件诉讼费50元由被告市安监局承担。
参考资料来源：南通市法制办-内部行政行为外化问题研究
参考资料来源：大连市中级人民法院-内部行政行为在什么情况下可诉？
参考资料：内部行政行为是否一定不可诉
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