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1994年的税制改革，对于促进我国社会主义市场经济发展，强化中央宏观调控能力，调动中央和地方两个积极性发挥了积极的作用。但是目前的分税制实际上是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有差距。从近十年的实践看，我国地方税制改革相对滞后，不仅影响了地方税体系的建立和发展，也影响了国家税制改革目标的全面实现。
一、现行地方税体系建设中存在的主要问题
(一)分税制不彻底，地方税概念不明确。我国的分税制财政 体制虽然将税种划分为中央税、地方税和共享税，但在划分中央与地方收入时，将营业税划为地方固定收入，但却又不包括铁道部门、各银行、各保险总公司集中交纳的营业税(这部分收入划入中央固定收入)；将企业所得税分为中央企业所得税和地方企业所得税，中央企业所得税划为中央固定收入，地方企业所得税划为地方固定收入，但又不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；个人所得税划为地方固定收入，但对个人储蓄利息恢复征收个人所得税时，又将这部分税收划为中央级收入。在实施过程中，又有多项标准，把地方税种的某些收入划归中央。如将两个所得税收入在2001年亦划分为共享税，60％为中央固定收入。这样一来，导致分税制面目全非，一些划归地方税的税种变相地成为共享税，背离了分税制的初衷，增加了征管难度，甚至发生混库。更重要的是，由于存在着用行政手段分割地方税税种收入所形成的收入归属的不确定性，也就很难按分税制要求建立稳定、有效的地方税收体系。划分标准有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经济属性和隶属关系划分的。这种交叉重叠的划分方法，违背了分税制的规范要求，导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定。
(二)地方税制结构不尽合理，缺乏有影响力的主体税种。地方税制结构不尽合理主要表现在税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。地方税税种大多是比较零星分散的小税种，目前占地方税收比重比较大的税种只有营业税，其次是企业所得税，但作为主体税种的营业税、企业所得税又都不是实际意义上的地方税(因有中央分享的部分)。而且随着增值税税制的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为主体税种。
(三)财权与事权不相称，地方税收入难以适应地方财政来源的主体需要。当前，由于中央与地方事权范围划分尚不够清晰，存在着交叉、重叠和包揽过多的现象，导致中央与地方的财力划分只能是粗线条的，与实际需要存在差距。目前，地方政府负有区域性的资源配置职能，承担着地方建设、社会安定、发展科技、兴办教育以及推进社会保障制度等工作，财权与事权不相称的矛盾日益突出。而实行分税制后，划给地方的又多是一些小税种，税基小，收入少，覆盖面窄，增收空间不大，难以成为地方财政的主体来源。在此情况下，地方为了平衡财政收支，就不得不在税收以外寻求财源，出台了一些名目繁多的收费项目，使预算外资金逐年扩大，甚至出现了非税收入超过地方税收入的局面。
(四)地方税收入规模较小，不能成为地方财政收支的主要来源。由于地方税税种多、收入少、法制性差、随意性大，致使一些经济欠发达地区的各级政府和征税机关为了保基数、争返还，而采取某些“非常”措施，如有的地方实行税收“空转”，财政“虚收”，有的地方“收过头税”，“寅吃卯粮”，有的地方采取“借征”，甚至“买卖税款”等不合法手段，以完成根本不可能完成的税收收入任务。另一方面，现行地方税税源窄，收入规模小，财政功能薄弱，难以体现事权、税权、财权相统一的原则，也不足以保证现行体制下地方政府的财政需要，由此造成地方政府及所属部门大肆越权设立多项基金、收费项目。名目繁多的政府税外基金、收费应运而生，使政府预算不能约束政府的行为，使税收制度不能完全规范政府和居民之间的分配关系，极大地冲击了地方税收。同时，财政体制上解基数大，税收征管体制不顺，转移支付力度较弱等问题较弱等问题较为突出，造成税收计划政府层层下达，与现实税源状况极不相符，直接影响到地方财政收入的良性增长及依法治税环境的形成，也增重了企业及其他纳税人的负担，在一定程度上阻碍了地方经济的协调和叫持续发展。
(五)地方税管理权限过于集中，不利于调动地方政府积极性。1994年税制改革的基本原则，是调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力，但同时又明确，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。在这个原则指导下，为调动地方政府积极性，对地方税税收管理权限做了一些原则性划分，将房产税、车船使用税、城市维护建设税、城镇土地使用税等税种制定实施细则的权力下放给地方。
税制改革虽然赋予了地方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中在中央。这种全国高度统一的地方税管理体制由于过多地考虑中央利益，变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，使地方政府的税权和事权不相适应，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟税源、组织收入和调节经济的积极性。分税制体制实施近10年来，市级财政收入结构和财力状况均发生了巨大的变化，而现行转移支付仍带有明显的“基数法”色彩，即无论财力状况好坏，均以上年转移支付为基础增加当年转移支付数额，这种分配办法如不及时进行改进，就会进一步抑制基层财政主动组织收入的积极性，造成部分地方财政既得利益固化、滋养惰性和依赖性增大等诸多问题，对今后的改革也将带来巨大阻力。
(六)地方税制改革滞后，与我国经济发展不相适应。1994年的税制改革方案中对城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税的改革问题，对开征证券交易税及遗产税问题都提出了具体要求，但近几年来中央侧重抓了增值税和所得税的改革，而忽略了地方税的改革。现行地方税制存在的主要问题：一是税种内容老化，税负偏低。如城市维护建设税、车船使用税、房产税、印花税和城镇土地使用税的暂行条例都是1988年以前制定的，这些税种征收范围、计税依据、税率、征管办法等方面都已不适应经济形势发展的需要，而且税负也明显偏低。二是内外资企业税政不统一，导致税负不公平。如对外商投资企业和外国企业实行不同的企业所得税；对内资企业征收的城市维护建设税、城镇土地使用税不适用“三资企业”等等。
(七)地方税收司法保障体系尚未建立健全，地方税收工作缺乏有力的保障机制。目前由于我国尚未建立比较完善的地方税收司法保障体系，税务司法程序没有实现法制化，因而税务司法效力不高。特别是地方税务机关负责管理的税种多、税源小、零星分散、征管难度大，加上公民纳税意识普遍薄弱的因素，致使偷逃税行为得不到严厉的打击，暴力抗税的案件也时有发生，地方税务人员的人身安全经常受到威胁，地方税务机关的执法得不到有力的保障。
二、地方税体系建设中的最优税制结构选择
随着我国社会生产力的迅速发展，人均国民生产总值的稳定增长，企业效益的大幅度提高，社会经济管理及核算水平的不断完善，征管措施、手段的日益强化，所得税的征税范围将会逐步扩大，所得税收入会不断增长，其地位在税制结构中也将得到提高。从长远来看，我国税制结构优化的总体目标应该是通过税制结构优化，实现税制结构同世界有代表性国家税制结构的趋同，构建起以增值税为中心、所得税和增值税征管并重、制度合理和征管效率高的税收制度。最终优化税制的选择应是建立以所得税(包括企业所得税和个人所得税)和流转税中的营业税为主体的双主体税制结构，并将其他财产与行为类税收、资源类税收作为地方的辅助税种。同时，地方税体系确定后，关键要确保税制的相对稳定，在稳定发展的基础上不断加以健全、规范和完善。
三、进一步建立和完善地方税体系的思考
(一)改革和完善现行地方税制
1、稳定并拓宽营业税税基。营业税是地方税体系中征收数额最大的一个税种，而且随着我国第三产业的迅速发展，税收的前景还是很可观的。因此，作为地方税的主体税种之一，其征收范围应相对稳定，近期提出对建筑安装、交通运输企业营业税改征增值税的问题应审慎从事。同时可根据第三产业中出现的一些新行业，逐步拓宽营业税的税基，使营业税保持稳定增长。
2、尽快统一内外资企业所得税制度。我国现行税制对内外资企业适用不同的企业所得税法、不同的房产税条例、不同的车船使用税条例，特别是对外商投资企业所得税方面的优惠政策造成内外资企业税负不公，加重了国内企业的负担，不利于国内企业参与国际竞争。应尽快统一内外资企业税收制度，对外商投资者实行与国内企业同等的国民待遇。内外资企业所得税制合并后，应建立统一的企业所得税或法人所得税制。将各类企业及有生产、经营所得和其他所得的事业单位或组织，均纳入企业(法人)所得税的征管范围，统一税率，统一成本费用扣除标准，统一税收优惠政策，统一征收管理。
3、改革完善个人所得税制。我国个人所得税税源比较分散，加之征管手段落后，源泉控管效果和实际收入数额一直难如人意。尽管近年来个人所得税收人增长较快，但从全国看，个人所得税收人仅占税收收入总额的4％，占地方级收入的9.2％。改革完善个人所得税制，借鉴国际上通行做法，逐步由分类税制向综合税制过渡，目前可选择分类与综合相结合的税制模式，进一步明确应税所得范围，对纳税人的全部所得(除税法规定的免税项目外)征收个人所得税，同时要规范费用扣除方法和标准，优化税率，使个人所得税的总体负担水平与企业(法人)所得税的税负水平基本持平。
4、改革完善城市维护建设税制。城建税自1985年开征以来，由于不是一个独立的税种，计税依据是增值税、消费税和营业税“三税”的税额，使其收入、税收政策和征收管理都受“三税”的制约，直接影响了城建税收入的稳定增长。改革城市维护建设税的思路，首先是使其成为一个独立税种，可根据目前的收入规模换算一个比例作为税率，按销售(营业)额直接征收；其次是扩大税基、增加收入，以逐渐满足城市建设与维护的需要。一是应将外商投资企业和外国企业纳入征收范围；二是可将目前城建收费项目中带有税收性质的收费纳入城市维护建设税范围。
5、尽快修订车船税、印花税暂行条例。现行对内资企业征收的车船使用税暂行条例是1986年发布的，对外资企业征收的车船使用牌照税暂行条例是1951年发布的，印花税暂行条例是1988年发布的，都已经不适应变化了的新形势，应统一内外资企业车船使用税，扩大现有征税范围，适当提高车辆税额；对印花税的改革修订，应侧重考虑扩大征税范围，对所有凭证(除列举的免税凭证外)都征收印花税，同时统一税率，改“三自”缴税办法为申报纳税。
6、统一征收房地产税。我国现行的对内资企业征收的房产税暂行条例是1986年发布的，对外资企业征收的城市房地产税暂行条例是1951年发布的，城镇土地使用税条例是1988年发布的，土地增值税暂行条例是1993年发布的。这4种税收都和房产、土地有关，而房产、土地又不可分割，同属于不动产性质。应本着统一税政、简化税种的原则，在统一内外资企业税制的基础上将这4个税种合并，设立房地产税。对所有的房地产应按照评估值统一征税，并合理确定税率，使此项税收能够随着房地产的增值而不断增加。
7、扩大资源税范围，改变计税依据。我国现行资源税暂行条例只规定对6种矿产品及盐征收资源税，而对大部分非矿产品资源都没有开征。这种征税范围过窄的资源税，很难遏制对自然资源的过度开采，未能起到保护资源和合理利用资源的目的。必须逐步扩大资源税征收范围，陆续将水资源、土地资源、森林资源，草场资源、海洋资源和地热资源等列入征收范围，并在合理确定资源税单位税额的基础上，将资源税的计税依据按销售数量或自用数量计征改为按开采或生产数量计征，以方便征收管理。
8、加快费改税步伐，适时开征新税种。目前，从我国政府收入的构成看，税收收入占政府收入的比重过低，仅50％左右，而收费比重过高，预算外收入和制度外收入约各占25％左右。从省以下地方政府收入的构成看，预算外收入过多的问题也很突出。这种不规范的政府收入格局，不仅造成企业负担加重，活力不足，而且使税收调控能力下降。要改变这种状况，最重要的是从清费立税人手，规范政府收入机制，应在取消不合理收费项目，适当保留一部分收费的基础上，对具有“准税收性质”的收费逐步实行“费改税”。近期“费改税”的目标应该是：尽快出台燃油税；将养老、失业、医疗保险基金改为社会保障税；将教育费附加、地方教育基金及文化建设事业费等改为文化教育税；将环保方面的各项收费、基金改为环境保护税。
(二)合理确立地方税体系中的主体税种
根据上述改革和完善地方工商税制的设想，鉴于新开征的燃油税、社会保障税、文化教育税、环境保护税都是在原地方收费的基础上改税的，而且都是有特定用途的收入，均不能作为地方税体系中的主体税种。应将营业税、企业所得税、个人所得税作为地方税体系中的主体税种。在适当时机，实现中央税制与地方税制的同步改革，即在增值税扩大范围、完成增值税转型的同时，将目前由国税机关征收的营业税收入、企业所得税收入以及个人所得税收入划为地方级收入，并由地方税务机关征收，使这3个税种成为实际意义上的地方税。构建相对独立的地方税税种体系，也是解决目前国地税管理权限交叉、工作互相掣肘的制度基础。
(三)赋予地方适度的税收立法权限
从调动地方政府管理税收的积极性出发，中央政府应在总的税制结构框架下，在保证中央财政收入稳定增长的基础上，根据中央集权、合理分权的原则，充分考虑地方经济发展需求和地方政府运用地方税调控地方经济的能力，适度放权，使地方政府在所辖区域内有一定的税收立法权。对国民经济影响较大的地方主体税种，如营业税、企业所得税、个人所得税等，其立法权应在中央。对税基比较固定的地方税种，如房地产税、车船税等，应由中央立法，地方负责在中央规定的总原则和税率、税额幅度内制定实施细则。对具有特定用途的地方税种，如城市维护建设税、教育税等，其立法权可下放给地方，但需报中央。
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