上世纪70年代以来,世界多个国家陆续进入人口老龄化社会,社会负担日趋加重,为更好应对由此造成的养老金财务问题,世界银行、国际劳工组织陆续提出“三支柱”“四层次”“五支柱”的养老金模式,这些养老金模式为各国的养老金制度改革发展提供了指导。养老保障“五支柱”模式是对前两种模式的升级,能够调动政府、企业、个人、家庭、社会等各方主体共同参与养老,覆盖包括低收入群体、正规就业群体、非正规就业群体等社会群体,对于充分调动各方养老主体、切实保障提升养老保障体系效果意义重大。第零支柱 非缴费型的“零支柱”主要为终身贫困者以及不适用任何社会养老保险制度的非正式部门和正式部门的老年人或者丧失劳动能力者提供社会养老保险。
“第零支柱”养老保障制度属于满足部分社会底线成员福利需求的底线福利制度,其包含两个层面:一是旨在消除老年人贫困的社会救助层面的制度;二是旨在提升全体老年群体基本生活水平的社会福利层面的制度。在我国,第一层面的制度是针对老年人的农村“五保”制度和最低生活保障制度,第二层面的制度为老(高)龄津贴制度。农村“五保”制度最早可追溯至国务院于1956年颁布的《全国农业发展纲要》。1999年、2007年国务院分别颁布《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,标志着国家对经济困难的城乡居民实现了社会救助制度的全覆盖。
老(高)龄津贴制度是普惠性的社会福利型养老保障制度,其主要依据是2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中“国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度”条款。目前高龄津贴制度已实现全国省级层面全覆盖。
第一支柱 缴费型的基本养老保险为强制性的社会保障年金制度,该支柱主要通过社会财富的再分配,为老年人提供最低生活水平的终身保障。
我国的基本养老保险计划最早起源于1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,1995年、1997年、2005年我国在全国范围内相继对城镇职工养老保险制度进行改革,养老保险制度逐渐由现收现付制转为社会统筹与个人账户相结合的模式。其中,在缴费环节,单位和个人缴费比例均发生了较大变化,最终采取了单位缴费全部计入社会统筹账户、个人缴费(含视同缴费)计入个人账户的方式。在基金管理环节,由县市统筹,养老金大多以银行存款或购买国债的方式运营。2015年国务院颁布的《关于印发基本养老保险基金投资管理办法的通知》后,该运营方式转变为由各省市归集结余养老金交由专门的养老金投资机构进行多元市场化投资,以实现养老金的保值增值。在发放环节,养老金计发办法由工资比例制转变为社会统筹账户加个人账户模式,养老金发放标准与缴费年限、缴费基数、退休年龄、物价水平等因素有关。养老金由单位发放到社会化发放,使养老保障制度的公平性、效率性及服务性均得以大幅提升。
第二支柱 第二支柱通过个人和用人单位在职期间缴纳的一定费用,建立的企业年金和职业年金制度。
企业年金制度最早始于2000年国务院颁布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,该通知最早将补充养老保险制度称为“企业年金”,并规定了企业年金制度实行完全积累的个人账户制,由企业和职工个人缴纳,并对企业缴费在制度规定内进行税收优惠。企业年金制度完善于2004年颁布的《企业年金试行办法》(2017年出台《企业年金办法》)和《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》(2011年修订);2013年公布的《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》,明晰了企业年金各环节的税收优惠政策;2015年颁布的《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》,对机关事业单位职工的职业年金制度作出初步安排,至此我国基本确立了企业(职业)年金制度。
目前,我国年金制度采取完全积累制的个人账户制。在税收优惠方面,个人缴费不超过4%的部分不缴纳税,单位缴费的税收优惠是5%;在缴费环节,国有企业与民营企业的缴费比例稍有不同,职业年金与企业年金的缴费比例趋同;在运营环节,年金制度采取信托型管理模式,以受托人为主体,账户管理人、托管人和投资管理人各有分工、共同管理基金;在计发管理环节,企业年金中的个人账户采取记账积累制,针对财政全额给付的职业年金中的个人账户则采取记账积累制,按照要求计入基金收益。
第三支柱 第三支柱是自愿性的企业或个人缴费确定型养老金计划,具体指个人储蓄型养老金和单位举办的团体养老保险制度。
自愿性的个人缴费确定型养老金计划与居民的储蓄行为和购买的商业养老保险密切相关,但又不完全等同。我国居民的储蓄行为由来已久,但储蓄并不仅针对养老,储蓄也是对结婚、育儿、教育、医疗等其他风险或事件的提前预防。个人购买的商业养老保险是“三支柱”的重要内容,专属的养老保险如个人固定收益型(非固定收益型)养老年金保险、个人税延型养老保险、房屋反向抵押养老保险,万能型及长期分红型保险产品带有一定的养老功能,但养老保障功能相对不纯粹。
第四支柱 非正规保障的“第四支柱”主要来自子女供养、亲戚资助以及家庭间资金转移等,以弥补前四个支柱覆盖外人群的不足。
“四支柱”主要是家庭成员和代际之间的一种经济或非经济的养老、医疗和住房扶助。在农村地区实行的计划生育户养老扶助计划严格意义上也属于“四支柱”的范畴,从本质上来讲,该制度是对生育一个孩子或两个女儿的农村夫妇的一种经济鼓励(补偿)机制。该制度始于2004年颁布的《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见》,该制度规定符合计划生育条件的农村计生家庭夫妇年满60岁后,每年每人可领取不低于600元的奖励扶助金直至死亡。