关于我国电子政务的几点思考
作者：未知 文章来源：搜狐网
目前我国正在兴起一股电子政务热,这股热潮是适应时代、推进改革、面向新世纪的一项重要举动,引起了政府、学术界和企业界的广泛兴趣.目前的观点也非常多,甚至有些乱,到底如何看待我国电子政务的发展,这次我想从历史、发展问题、主要争论和切入点这几个方面来探讨.一是对我国电子政务发展的历史回顾应该说我国电子政务是在上个世纪 80 年代就开始起步了,虽然那时还没有电子政务这个概念.80 年代中期我国兴起一小股办公自动化热,政府机构的一些部门开始使用计算机进行办公,而且建立了一些信息中心.后来由于 PC 机的普及,越来越多的计算机进入了政府机关,机关工作人员也适应了用计算机进行文件处理和信息传送等工作.90 年代中后期网络在我国快速发展,促使 1998 年底政府有关部门发起"政府上网".应该说从那时开始我国电子政务开始步入发展期.与此同时国际上也非常重视信息技术对政府的改造,而且不断发现了它巨大的、甚至是革命性的作用,因此相关研究非常多,提出了很多概念——数字政府、电子政府、网络政府、数字城市和数字行政等,我国也提到过政府信息化概念,最后通用"电子政务"这一说法.究竟什么是电子政务呢?通俗地说,就是利用信息技术(特别是网络技术)进行行政.这里需要指出的是,它与电子政府的差异性,电子政府是一个实体概念,可能主要是建立一个功能完善的网站,着重点在政府网络化;而电子政务是一个程序概念,主要是通过电子手段完成行政目的,着重点在政务.对于目前的状况,总的看法是:高层重视,各方关注,正在起步.二是如何看待当前关于电子政务的各种观点.首先是政府竞争力的观念,目前经济竞争中,还有一个重要的层面,就是政府之间的竞争.国家的竞争主要表现在各国的中央政府之间,而各个地区之间的竞争又表现在各个地方政府之间.同样两个原来条件相似的政府,经济学上讲的资源禀赋一样,结果为什么发展的差异很大呢?这里与政府的作用息息相关.现在正步入经济全球化,经济全球化就意味资源在全球范围内配置,市场在全球范围开展内,那么竞争也必定是全球范围内的.为什么资源、资本、人才和技术从这个地方汇聚到另外一个地方,而不是从这个地方转移到别的地方呢?或者说,为什么很多外资都进入新加坡和香港而没有进入阿富汗呢?这里有一个重要因素,就是政府竞争力的问题.政府的能力很强,为当地提供了很好的法治环境,基础设施和人才资源等公共产品,那样资本、技术和人才就可以源源不断地进来,既而形成良性循环的发展态势.那么电子政务与竞争力有什么关系呢?电子政务改造并提升政府的竞争力,或者说网络时代的政府竞争力必须基于网络的基础之上.因为通过网络,能够提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化,当然对我国政府来说,也是适应 WTO 挑战的需要.以吸引外资为例,在没有网络的时代,外资进入中国,通常需要先通过各种媒体、数据进行资料收集,或者通过与当地政府联系,取得相关资料,非常繁琐;而现在,很多外资来中国之前,主要是通过网络搜索一些资料,如果有一个地方政府网站,为可能的投资者提供了各种信息,很明显,这家外资最先见到的是该地政府,没有网站的地方政府可能就失去了一个投资机会.这只是一个粗浅的例子,没有网站的政府和有网站的政府,他们之间的优劣差异非常明显,而且随着信息技术的深化更明显,这方面可以举出 100 多条电子政务优势.其次电子政务是一场革命.邓小平同志曾经指出,改革也是一场革命.从这个意义上,毫无疑问,电子政务也是一场革命,道理很简单,因为政府权力结构,行政管理方式,官员的思维方式,甚至官员人数等方面都会发生一些变化.前面讲到,电子政务能够提高政府服务与监管水平,提高行政效率,促进政府信息和决策透明化等,这些可能都会导致行政程序,机构职能等变化.另外长期以来,我国政府主要是以监管为主要角色,而现代政府则更强调服务,这需要在电子政务中得到体现.革命就是经济基础和上层建筑之间的关系调整,网络带给我们的是一个以各个节点相连接的一个多样性联系的扁平化组织社会,而我们目前政府组织结构还是按照金字塔式来建构的.我们知道,人类社会不可能一步进入信息社会,因此在这个过程中,既要保留过去的金字塔权力构造方式,又要积极向扁平的政府组织过渡,这需要很高的政治艺术,每一步都要抓住机遇,既要善于局部突破,又要注意整体推进.由于这是一场结构性的革命,因此要看到其长期性和持续性.绝对不能一蹴而就,要注意把渐进性与激进性,长远目标与近期目前相结合.而且还必须看到任何政务信息化行为都是对它的客观支持,不管其主观意识如何.所以针对当前可能存在的一哄而上的电子政务建设,要有清晰的认识,虽然存在浪费和无理性现象,但其效果也推进了电子政务.再次是要强调"用电子、重政务".这是什么意思呢?就是要善于利用信息技术,关键是政务的改造结果.电子政务中,电子是工具,政务是目的,也就是说不要唯电子而电子——设备要上最好的,技术方案要选最好,安全措施要最高级别的,系统运行效果要最稳定的.从技术角度来看,可能是达到了最优效果,但是从使用情况来看,结果可能会很差,例如宣传鼓动不够,政府工作人员、企业和百姓本身了解很少,也没有什么意愿去用;或者是技术构架搞好了,相关的政务活动上不去,最终效益也上不去.这方面过去的教训有很多.重政务就要求我们在最初的电子政务方案涉及中,就要注意采用效果评估的方式,到底通过电子政务可能节约多少流程,提高多少服务能力,以及如何改变职能和部门?等等.树立好"用电子、重政务"观点,可以避免我们搞花架子和形象工程,也使电子政务一开始就落实到实处.最后是要分析中国特色.在这方面要考虑到中国的具体国情,也就是说中国的特色问题.电子政务是一种基于网络环境中的先进行政方式,但如果没有网络环境,这种行政方式就奢谈了.但是在中国目前,甚至很长一段时期内,有许多农村和边远地区也会存在无网络状态的行政.对中国电子政务来说,考虑其中国特色,主要表现在以下几个方面:一是大国特征,中国行政区域非常广阔,30 多个省、直辖市和自治区 500 多个城市和 2,300 多个县,并且各级政府还有大量的部门.因此在中国搞电子政务,涉及到县一级的部门就达数万个之多,这几乎是其他任何一个国家难以比拟的,而且目前许多机构的信息化程度还很低.二是多样性,前面讲到的大国特征就意味着多样性.全国范围内各级政府、各个部门之间的情况千差万别,不同机构的职能差异也很大,面向服务的对象也千差万别.三是不平衡性.由于前面所讲的两个特点,我国电子政务还存在不平衡性,甚至还非常突出,这种不平衡性与经济发展不平衡性非常相似.当然引起不平衡性的原因很多,其中包括经济发展水平,地方财政状况,当地信息技术设施,政府对它的重视程度和实际行动,以及文化习惯等.四是处于转型过程中.目前我国社会正在处于转型中,主要在做两件大事,一是从计划经济向市场经济转轨,二是从半工业半农业社会发展为信息时代背景下的工业化社会.也就是转型和发展两大主题.也即我国正处于制度转型和经济形态转型之中.这就是电子政务实施的大背景,由于这两者都在转,必然导致政府部分职能、管理方式、部门设置和组织架构方式很大变化,也许今天这个部门实施了电子政务,结果这个部门被撤销或并到其他部门中去.五是人口素质的多样性.电子政务的实施好坏,必然是通过人们的使用而产生的.但是中国人口素质的差异性非常大,既有数千万的知识分子,又有数千万的文盲;既有 3 亿多人口的城市人,还有 8 亿多农民;既有几千万网民,也有绝大多数非网民.由于自身素质、计算机技能、经济状况和当地信息技术设施等限制,我国还会有绝大多数人不能享受到电子政务带来的好处.因此中国的电子政务,必须与传统政务进行无缝连接,这也是一种非常重要的政治艺术.不能因为电子政务发展了,很多人就被排斥在政治外.三是关于实施电子政务中的难点问题归纳起来,主要有几点:首先还是来自认识领域.这方面表现非常明显,究竟什么是电子政务?电子政务到底重要不重要?如何搞电子政务?存在哪些难点?这些问题还没有,至少普遍缺少共识.不同集团和利益阶层对它们的认识的差异性很大.认识上的不统一和利益上的冲突必定造成一些工作上的摩擦和阻力.其次电子政务还会带来机构职能重组与利益格局的分配.例如工商税务,传统上是两个独立的职能部门,但现在可能集中在一起.而且从对企业的监管来看,两个部门的联合管理更有效,而且客观上也需要联合起来,例如一个企业在工商局那里被吊销执照,可是它的发票还在用,税务机构也发觉不出来;反之可能它在税务部分吊销税务登记,但工商部门的执照还在继续使用.在政府服务方面,企业和百姓的需要就更多,政府的许多部门以及部门下的许多机构,企业和老百姓根本就不清楚,他们只希望在一个窗口能够把事情办好就够了.这就是一站式服务或一网式服务,也要求许多政府行政部门进行职能调整和部门改造.再次是关于信息安全与信息公开问题.这的确是一个值得高度关注的大问题,道理很简单,安全是人类的第一需要,而安全概念是相对的.由于安全问题牵涉到很深的技术层面,目前对安全问题,产生了一种过分的担心.另外我们知道,安全需要一定的高成本,一是建设成本,二是使用成本.道理很简单,就象保管好你们家的现金,就最好买一个保险柜,这就是建设成本,再就是每次往里放东西和取东西,程序比开抽屉要难得多,这就是使用成本.再就是很多资料,老是处于安全保密状态下,结果会减少它的效应,因为信息在流动中才能产生更大的价值.这里牵涉到信息公开问题,政府哪些信息应该公开?以前有许多研究人员进行过深入研究,信息不公开,政府运作不透明,很容易造成寻租现象,这既不符合现代政治的发展趋势,也不符合 WTO 对政府的要求.这里又包括三个问题,一是内网、外网和专网,以及信息资源库的合理设计问题,二是政府机构内部和部门之间实现充分的信息共享问题,三是信息对外服务问题.难点的最后一个问题就是多样性与标准化问题.目前各个地方各个部门都在搞电子政务,到底是搞多样化,还是搞标准化,是横切(以地方区域为主)还是竖切(以垂直职能为主)呢,是每个部门单独搞,还是统一搞呢?目前还没有定论.而且很难有定论.就以政府网站为例,联合国曾经研究过,把它分为五种类型,如最基础的网页型,网站型到服务型,笔者把它们比拟为"名片型"、"企业简介型"、"产品介绍型"、"独立服务型"和"综合服务型"五大类.名片型很简单,几个页面:这是某某政府,坐落在那里,领导是谁,联系电话等,其他功能就没有了.企业简介型与名片型相比,主要是信息更为丰富,其中包括多少部门,各自的职能,工作成绩,联系办法,甚至还有电子邮件等信息,通过它能够基本了解这个政府的情况.产品介绍型可能就具体介绍到政府的服务层面,各个性质职能所提供的具体服务,每个行政部门可能都有自己的电子邮件,甚至还可以通过电子邮件来回答访问者提出的问题,相关信息更多,包括各种经济数据和政策信息.独立服务型是指基于某个部门为企业和公民提供的服务,例如交通部门在自己的职权内开展网上汽车年检服务.综合服务型,就是将各种职能综合起来,为企业和人们提供一网式的互动的服务.目前这五种类型我国都有,而且很长时间内还会并行存在,这必然造成了电子政务的多样性.但是标准化也很重要,北京大学网络经济研究中心没有标准化,很多工作就不好开展,特别是软件和数据库版本不一样,不同机构之间的数据结构不相同,结果就造成了数据之间不能互访,造成了事实上的信息障碍.而且没有标准化,容易造成重复建设,可能某个部门电子政务刚实施,而其他机构又要求与它统一搞.这里包括的当前比较急迫需要解决的问题,就是中央政府网站的建设,由于中央不带头,各地也就只好各自为政了.因此中央政府电子政务思路的清晰化,特别是网站的问世,对引导地方电子政务的实施和减少重复建设,有一定的帮助.这方面可以借鉴美国的联邦政府网站 Firstgov.四是如何寻找电子政务的切入点.笔者认为可以从政府采购网络化(或者说政府网络采购)和中央网站两个方面着手.政府采购法在今年 6 月份就要出台,为什么把政府采购作为切入点呢?因为政府采购效果明显,阻力最少,操作简单.许多国家搞电子政务,都把政府采购网络化作为突破口,因为通过政府采购网络化,可以非常明显地节省政府支出,而且为企业提供更为公平的竞争环境,而且由于节约了资金,普通百姓往往也非常支持,政府信息化的资金再投入也有了保证.另外在我国,可能需要先建立一个中央网站,它本身的示范性意义可能会超过它的服务意义,因为在我国很多事情大家还要看中央的行动.五是如何评价电子政务的成果作为一项重要的社会工程,还需要一个外部评价标准,就是政府对企业和百姓的服务效果提供.基本标准就是企业、百姓与政府打交道的成本节约程度.也就是说,过去可能与政府打交道,办一件事,面对面需要一天的时间,而通过网站只需要十分钟的话,这就表明了电子政务的效益.当然从内部来看就是业务精简程度,相应行政效率的提高.总之,需要强调的是,在电子政务建设过程中,要摒弃完美主义、毕其功于一役和一步到位的思想,要充分认识到这场社会变革中的渐进性、持续性和长久性.要处理好"层级结构和网络结构"、"信息与保密"、"各地创新与防止重复建设""政府服务与管理"、"中国特色和国际趋势"等问题.
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