我国古代羁縻政策萌芽于
先秦时期，发展完善于汉唐时期，元、明、清是其走向衰萎的时期。所谓“羁縻政策”是今人在研究古代民族政策时，对这一类型的民族政策的概括和总结。羁縻是系联牵制的意思。这种政策的发展演变，与我国古代民族历史乃至我国古代史相始终。它的演变过程特点是由松到紧、由间接治理逐渐向直接统治过渡。但是在历史上，羁縻政策因朝代不同、中央王朝与同一时期
少数民族关系的不同和双方力量（尤其是军事力量）的强弱不同，呈现不同的表现形式和特点。即使同一朝代，对于不同的少数民族或者居于不同地区的同一少数民族，其羁縻政策也不尽相同。
一、 羁縻政策的内涵。
如前文所述，羁縻政策是对古代这一类民族政策的概括和总结。它包括三个层次的涵义：（一）是边疆少数民族应与中央王朝保持一定的联系。于是，中央采取了贡赐、互市、和亲、通使、朝聘、盟誓等措施，来保持这种联系。（二）是以夷治夷与以夷制夷。就是对少其采取不同于
中原地区的直接统治的治理方法，而是运用间接统治。历代中央王朝对少数民族所采取的“以夷治夷”的战略，往往是通过加强中央政府对“四夷”首领的联系和影响的方法实现的。同时，“以夷治夷”的前提是允许少数民族拥有有限度的自治，所以中央王朝对其只能适度而治。（三）是土流并治或土官的流官化。历代中央王朝对少数民族采取羁縻政策的最终目的，还是为了实现更高层次的统治。因此，随着中央王朝力量的强大和周边少数民族与中原地区联系的加强，“以夷治夷”的土官制向流官制的转变，成为必然之势。早在两汉时期，对少数民族所采取的属国制的羁縻统治方式中，就已有直接统治的因素在里面。因为属国制的官僚体系中有一部分是朝廷派遣的汉人担任。唐朝的羁縻府州制中也有“华官参治”或汉官“监领”。清代的改土归流、伯克制、札萨克制的变化，更是反映了这一点。
传统羁縻政策的核心可以概括为“因俗而治”。就是在少数民族承认中央王朝的前提下，中央王朝允许其保持本民族原有的社会经济制度、宗教信仰及其风俗习惯、文化传统等。总体而言，上述三个层次是始终存在的，他们之间往往互为补充，从而构成了羁縻政策完整的相对独立的政策体系。
二、 羁縻政策的演变及其内容
如果我们追溯羁縻制度的来源的话，其雏形应当是夏商周时期的要服荒服制。因为在
周代的五服制中有关要服荒服的规定，是允许边疆少数民族进行有限度的自治。周代同时还规定了对违反朝贡制度的蛮夷戎狄酋长的处理及惩罚办法。
汉朝是继秦之后的一个强大的
中央集权统一的王朝。汉代的羁縻政策的实施始于
汉武帝时期。汉朝初年，由于国力较弱，对于少数民族，尤其是匈奴采取妥协退让的政策。到了武帝时期，国力强盛，于是汉武帝举兵进攻匈奴，而羁縻政策就是伴随着汉匈战争而实施的。由于战争不断取得胜利，羁縻政策实施也随之打开了局面。羁縻政策的实施不断稳定了汉朝的后方，同时对战争的胜利推进也起到了促进作用。汉朝的羁縻政策主要有两种，一种是以厚赂为主的经济羁縻，一种是以和亲、册封、结援为目标的政治羁縻。无论是经济羁縻还是政治羁縻都要通过派往少数民族地区的使者来完成，所以通使是汉时羁縻政策的重要组成部分，并为后世所沿用、承袭。
汉朝实施羁縻政策的主要手段有以下几种方式。（一）是册封。册封是历代中央王朝惯用的一种羁縻手段。通过册封可以确定中央王朝与边疆少数民族之间的君臣、隶属或藩属关系。一般册封的对象主要是降服、归顺或有藩邦关系的少数民族上层人物。两汉时期对少数民族的册封，主要有三等，第一等为：王、单于、君长；第二等为：侯；第三等为：邑君、邑长、邑侯。其中还包括不同民族名目繁多的称号。这种对民族内部官吏实行册封的等级、称号，经过两汉时期的发展，逐步约定成俗，并为后世所沿用。两汉时期主要册封对象是
西域各族、匈奴、乌孙以及东北和南方各民族的上层人物等。这些册封表现了受封民族众多、地域广大，同时也表现了册封对维护汉王朝的统一所具有的举足轻重的作用。(二)是设置属国。一般认为，属国的设置开始于汉武帝时期，主要是为了安置匈奴的降众，以后逐渐成为了定制。就其性质而言，它实际上是汉王朝中央管理匈奴降众的一种羁縻措施。现在有证据证明，秦朝时已经设置了属邦，其性质和汉时的属国相同。西汉时期共设置属国七个，由最初安置匈奴降众，发展到安置羌等其他民族。西汉末年，
王莽曾计划设置西海属国，但因次年爆发了西羌大起义，而成为泡影。东汉建立后，承袭西汉的属国和属国制，并加以发展，主要表现为比郡属国的出现。比郡属国，就是在已经设立边郡的地方，将郡内少数民族集中地区划分出来，设置属国。在两汉时期，在民族聚居地区除了实行属国制之外，还实行大量的
郡县制，少数的郡道制，也有都护制和藩属制。一般来说，郡县制的地区，多为农业为主或者农牧并重的定居民族；郡道制的地区民众的定居程度稍差，常进行小范围的迁徙。至于藩属制主要用于那些一时难以完全征服的势力强大的民族，如匈奴、乌桓、
鲜卑等。都护制一般用于西域地区，这些地区离内地较远，不适合设置郡县，因为各项开支太大。汉王朝中央政府对这些地区的民族政策在宽严程度上是不同的，属国制地区和置道地区宽于郡县制地区，严于都护地区和藩属地区。这种宽严程度的不同，正体现了汉王朝对居于不同地区的少数民族的羁縻程度的差别和统辖深度的不同。（三）是和亲措施。和亲并不始于汉代，早在先秦时期都已经出现了。汉代的和亲，完全依汉朝与匈奴的关系变化为转移。在汉朝初年，汉处于被动地位，和亲是不得己而为之。到汉武帝中期，汉朝的和亲开始以接援为目的，寻求军事同盟。其主要对象是乌孙，通过和亲实现了“远交近攻”的策略。到了
汉元帝末年，由于民族政策的重心由武力政策转为与民为静与以和为主的对外方针，所以这一阶段的汉匈和亲正是贯彻这一方针的产物。此时的和亲是
西汉王朝与匈奴贵族上层的共同愿望，促进了两族友好关系及社会经济的发展。（四）是互市措施。它是指在中原王朝政府的主持下，内地与边疆少数民族之间进行经济沟通的主要手段。这种互通有无的贸易关系，虽然是由社会经济自身的发展规律所决定，但是在中国古代封建社会中，互市往往由官方垄断，从而成为中央王朝调节和处理边疆民族关系的一种主要的经济手段。由于少数民族的牧畜经济的不完整性和脆弱性，所以他们对中原农耕经济产生很强的依赖性，这也决定了中原王朝在互市中的主导地位，利用互市来对边疆少数民族进行控制和羁縻。
总之，两汉时期的羁縻政策，与武力征服交错使用，为汉朝的武力拓边起到了辅助作用。同时，也起到了巩固拓边所取得的成果，促进了民族地区经济的发展和社会的稳定。
两汉之后，中国进入了长达三百多年的分裂的魏晋南北朝时期。民族政权更迭频繁，民族关系极其复杂。但无论是王朝或政权的递嬗，还是少数民族政权，都比较注重调节和处理该政权管辖下的民族间的相互关系。此时期，既有对秦汉时期统治经验的借鉴，也有创造性地发挥，传统民族政策并未因社会的动荡而中断。例如三国时，
诸葛亮治蜀国时所采取的“恩威并用”“以夷治夷”“分而治之”的民族政策，正是唐朝羁縻州府制的蓝本。
随着隋、唐统一王朝的建立，民族政策也进入了一个新的阶段。唐朝一方面继承了秦汉、魏晋以来的“因俗而治”等统治方针，创设了羁縻府州，同时也延袭了册封、和亲、互市等传统的统治方式，并创设节度使制，对民族地区，慑以兵威。
羁縻府州的设置是基于唐王朝的强大，弱小民族归附可以得到唐的庇护，势力较强的民族，则可借唐的声威以自重。同时，这也跟唐开明的民族政策有很大的关系。唐初年，羁縻府州多集中在
西南地区，数量较少，范围也较小。到了
唐太宗即位以后，归附的少数民族接踵而至，数量猛增，分布范围迅速扩大，遍及北方、东北、西北、西南等地。几乎涵括了当时大多数少数民族。但自“
安史之乱”起，中原地区藩镇割据，民族分裂势力抬头，中央对一些府州已不能完全控制，大多逐渐废置，数量锐减。唐代的羁縻府州不同于正州，它们设置在四周边境地区。它也不同于“藩国”，它与朝廷有明确的隶属关系，朝廷主要在羁縻府州行使行政领导、实施法律、征调兵马、收取贡赋等权力。它的设置实际是“分而治之”的结果。羁縻府州都以土酋为官，赐予他们封号爵位，世代沿袭。对于内部事务，朝廷很少过问，任凭土官裁处。从而朝廷可以“坐而制服”边疆少数民族。唐代的羁縻府州，上承两汉时的属国制，下启元、明、清时的土司制度，是中国古代以土官统治为核心的羁縻政策的发展完善阶段。
清朝是我国封建社会最后一个王朝，也是封建专制主义集权统治登峰造极的时期。传统的羁縻政策也在这一时期有完善鼎盛，走向了衰弱。这是由于封建专制集权高度发展和强化的结果，也是边疆民族地区自身发展的结果，民族地区与内地联系日益密切。民族地区最终被纳入到封建大一统的体制当中。到了鸦片战争后，传统的羁縻政策在列强的坚船利炮下，名存实亡。
清承明朝体制，保留了土司制。它是封建统治者对西南等地少数民族采取的一种特殊的统治方式。它用少数民族的首领进行统治，在经济上“让旧生产方式维持下去，自己满足于征收贡赋”。这种制度以任原有酋长为官，统治其固有土地及人民，不变更或调整其领土，官职世袭。经过明请的不断完善它具有了一套完整的相对独立的官职体系。这套体系异常严密，这也反映了中央对土司控制的严格。改土归流是清王朝加大对土司地区直接统治的标志性措施，但改土归流后，土司制度并没有被彻底消除。甚至在某些地区还有土司复兴的现象存在。
盟旗制度也是清朝的一项重要羁縻政策。它的设置与蒙古各部归附清王朝有着直接的关系，也是清朝加强对蒙古各部统治的结果。清政府根据各部与自己关系的亲疏、功绩大小及忠顺程度等，把蒙古分为“内属蒙古”和“外藩蒙古”。内属蒙古实行八旗制度，为直接管辖的旗，不设盟。盟旗制度主要施行于外藩蒙古中，统治相对松散一些。清王朝通过会盟、课税、派差、调遣等手法来加强对蒙古族的控制和利用。盟旗制度主要表现在，盟长按清政府的规定定期会盟，朝贡互市，将军、都统或大臣节制各盟旗，分而治之等几个方面。盟旗制度的推行，加强了对蒙古各部的控制，有助于消除蒙古各部之间的纷争和维护清王朝北部边疆的稳定。
三、 古代羁縻制度给我国民族政策带来的启示
通过以上对历代中央王朝对边疆少数民族的笼络、恩抚、怀柔等羁縻政策的简要论述，我们发现传统的羁縻政策具有高度的灵活性和多样性，在不改变周边少数民族政策实体内部结构的前提下，来加强中心对边区的影响，从而建立起较为稳定的政治关系格局。古代羁縻制度中这些合理成分，已被我国现代民族区域自治制度所吸收和借鉴，为我们国家当前和谐的民族关系作出了贡献。