改革开放以来,安徽城镇化进程明显加快,引起安徽城乡经济社会的深刻变革.与此同时,城镇化过程中积淀的深层次矛盾和问题也逐步显现出来,尤其是长期以来的诸多体制性障碍,导致农民失地失业,农民返贫、城乡差距拉大、乡镇企业不景气和小城镇建设萧条等.一些地方在推进城镇化过程中,热衷于"大城市化"、"大都市圈化",采取的拔苗助长的做法违背了农民意愿,损害了农民的直接利益,对农村社会稳定造成负面影响,使我国城镇化发展面临前所未有的挑战. 一、安徽小城镇的历史贡献和发展偏差上世纪80年代，安徽农村开始冲破计划经济体制桎梏，商品经济应运而生，乡镇企业异军突起，小城镇蓬勃发展。1978—2000年，安徽城镇化水平由12、6%提高到27、8%，其中设市城市由10个增加到22个，县以下建制镇由不足200个增加到913个。小城镇成为推进城镇化进程的重要力量，其对经济社会发展的贡献主要表现在：（1）提高居民素质和生活质量。小城镇相对农村而言，具有优越的水电路等基础设施，提高了居民生产生活便利化程度。中小学、职业培训基地等科教文化设施，使居民及其下一代受到更好的人类文明熏陶。（2）带动农村区域发展。小城镇拥有各类专业、批发市场，有利于吸纳社会资金，拉动农业产业化及农村经济发展。比如固镇县王庄镇形成的花生产业链，万名农民参与种植、采摘、加工、销售、运输。全镇农民人均来自花生的收入有1200元，占其纯收入的45%。（3）实现低门槛就业。大城市每接受一个劳动力需要基础设施等相关投资1万元，而小城镇的投资不足大城市的一半，因而特别适宜纺织、针织，服装、箱包、食品等劳动密集型产业的发展。被誉为“安徽服装第一镇”的孙村镇，镇区服装企业已达30多家，永盛等5家公司为国际名牌服装企业贴牌生产，全镇7000多农民进入工厂成为工人，占全镇人口总数的30%以上。（4）拉动内需增长。投资、消费、出口是经济增长的三驾马车。鉴于城乡居民可支配收入的差距扩大导致的消费结构断层，我国在人均GDP不足1000美元就出现需求不足。据分析，如果城镇人口比重增加1个百分点，用于基础设施投资、买房、医疗等消费增长和升级，就可拉动GDP增长2个百分点。“九五”期间，全省小城镇建设投入达390、17亿元，拉动了建筑、建材、房地产等一批相关产业的发展。小城镇的快速发展，是与安徽较低的经济发展水平相适应的。但是安徽小城镇化发展过程中也出现了不容忽视的偏差，主要表现为： （1）忽视产业培育，城镇化发展失去支撑。小城镇是与乡镇企业相伴而生、相互匹配的。90年代中期以后，国内需求不足促使经济增长方式改变，乡镇企业生存环境恶化。企业关停破产与资本增密同时作用，吸纳就业能力下降。1995年安徽乡镇企业增长速度为50%，1998年下降到12%。同期全省乡镇企业职工由777万人，降到570万人。在严峻的发展环境下，多数小城镇没有在培植本土产业上下功夫，及时起动民营经济、打工经济，而是大搞招商引资的“洋跃进”。为了和外商“攀亲”，不切实际的竞相上马开发区，大肆拆旧建新，加大了建设成本。由于软硬件环境先天不足，乡镇开发区“圈而不发”，小城镇“有城无市”比比皆是。没有牵动性强的工业项目，而昂贵的城镇建设成本需要分摊，又人为地抬高了进镇门坎，抑制小企业生存空间，阻碍了农村劳动力流动。90年代中期以后，安徽每年有600万民工涌入东部沿海地带，正是当地工业化滞后于城镇化发展的具体表现。（2）脱离城市化导向，小城镇定位不准、功能弱化。从城市化自身发展规律来说，大、中、小城市作为区域经济的不同节点，通过合理分工，共生共荣。处于较高等级的大城市，通过极化和扩散过程，强化核心功能如经济中心、金融中心、贸易中心等，而将部分次重要功能如休闲、居住、制造等分散到其他类型城市。低级城镇则依据自身优势，确定其在城镇体系中的发展方向，通过整合资源、要素集聚，承接大城市部分功能，进行良性发展。东部地区农村小城镇繁荣发展，正是得益于城乡生产要素相互交融、优化组合。如江浙等地充分利用靠近上海的优势，拾遗补缺，为大上海纺织、食品、机电等产业配套生产，产生了低压电器、箱包等集群经济，为小城镇发展打下良好基础。安徽大城市少，中小城市较多、分布较为均匀。但是依靠行政力量而非经济辐射力形成的均衡布局的结构，城市分工不明晰，内在功能缺陷。城乡之间联系松散，城市资金、技术、管理和人才向农村流动的规模和速度较低。缺乏大城市辐射带动，小城镇呈离散性、孤立化发展。在区域间利益矛盾、领导任期政绩目标等因素推动，小城镇分散布局、恶性竞争、经济规模小、集聚能力差。典型调查表明，小城镇镇区人口万人以下，市政、经济、社会功能难以实现。而安徽只有部分中心建制镇达到这一合理规模。（3）行政推动型的城镇化，难以提供有效供给。80年代开始的经济管理体制、财政体制、投融资体制等一系列改革，目的是让市场机制在资源配置中发挥基础性作用。但是由于改革不配套，各级政府分配关系没有理顺。在全面的城镇化建设，各级政府以行政权利为中心进行资源配置的倾向，通过强化财政集中的制度安排得以实现，结果导致城镇资金、资源逐级上抽。据调查，乡镇财政收入80%要上缴县财政，每年县以上部门在镇区收取的各种规费占全镇财政收入的50%以上，而返还用于小城镇市政建设的不到10%。权力最低的小城镇，则通过圈地，以土地资本增殖收益作为资本原始积累。过多过密的小城镇，在行政权利为中心的资源配置机制作用下，各自为战，基础设施重复建设，资源难以共享。新世纪初，随着市场机制深入推进，城镇化发展产生都市化、圈层化趋势，那种缺乏市场导向、城市导向，依靠行政推动的分散性城镇化道路已走到尽头。当前，需要对省域范围内现有城镇资源优化组合，从区域发展需求角度对不同类型城镇，进行合理的功能、产业、设施定位，以提升城镇化发展质量。 二、安徽小城镇群体发展定位1、现有城镇资源整合安徽城镇化发展设想是：加强省域大中城市与长三角大城市圈的联系和合作；促进沿江城市的城建、交通、经济对接，打造马铜芜经济圈；发挥省会城市和区域中心城市的极化——扩散作用，发展卫星城镇群，促进城乡资源共享和一体化发展。依托大城市带动，逐步形成“二线三片”的小城镇布局体系。实现这一战略部署，需要做好小城镇布局调整，优化组合。（1）选优培植，重点突破。安徽城镇化发展目标是，到2010年全省城镇人口达2700万人左右，城镇化水平达40%左右。可以在目前200个左右的中心建制镇中，选定1/3作为重点镇，每县2—3个，成为县域范围内的副中心；用不到10年时间，将其中1/3发展到5万——10万人的小城市，可将未来需要转移的农村人口的一半集中在这里。确定重点扶持的中心镇，应确定区位、资源、现有规模、发展速度等评价指标，参考历史沿革、风土人情等人文因素，对现有小城镇发展潜力、带动辐射能力摸排评估。列入重点序列的，在项目、资金、政策安排上适当倾斜。如工业扩散项目选址优先；省建设用地指标优先安排；财政专项投资或银行授信，重点支持其公用基础设施建设。重点发展的中心建制镇，在空间布局上与县城镇呈倚角之势，管理权限为县级或副县级。 （2）错位竞争，组团发展。在小城镇密集区域，将空间距离靠近的数个小城镇“捆绑”起来，采取联席会议等制度安排，打破行政区划约束，让市场选择发挥作用，让小城镇的单一功能、优势产业充分发展。比如800里皖江城镇带，分布100多座小城镇，相距50平方公里范围往往分布着几个经济实力相当的小城镇，做好群体规划，在工业及基础设施项目方面错位安排，地域扩张相向发展，直到最终连成一体。最终，在京沪铁路城镇带、皖中城镇群等“二线三片”地区，形成沿江、沿路、沿线、沿景的城乡一体化布局。（3）撤并乡镇，扩大腹地。从1993年进行撤并乡镇，各地已经合并了约一半乡镇。自2002年陆续开始的撤并乡镇，主要目的是扩大管理半径，降低管理成本。需要结合城镇化发展的目标，扩大重点镇管辖范围和人口容量。对偏远山区、库区、行蓄洪区等生态环境条件差，难以根本治理的地方，撤并乡镇，原则上不建新镇，鼓励农民搬迁进镇。现有小城镇如果经济规模和人口规模达到一定程度，可考虑调整行政区划，扩大管理范围、提升行政级别。2、小城镇群体的设施定位按照专业化、社会化要求，进行城镇密集地区城镇群（带）群体规划，切实解决跨行政区域基础设施共建、资源共享、环境共保、区划调整等问题。通过规划，提高城镇交通、通讯、供水、供电、供气、污染治理、环境保护的供给能力和利用效率。在城镇群基础设施规划中，尤其要考虑对交通设施的投资，建设内外联系通畅便捷的综合交通网络。当今的城市呈大型化、圈层化发展、一体化发展，城市辐射带动范围随着交通条件改善而扩大延伸。目前，长江三角洲地区即将实施“2小时交通圈”方案，正在建设多座跨江大桥，打造城际高速公路走廊（辅之以通勤铁道），使区域内16城市构成经济密切联系的同城效应。借融入长三角的历史机遇，安徽省会合肥及沿江城市正在加快与长三角空间相连，搞好过境交通和连接高速公路、铁路、港口、机场等大交通网络的快速通道建设。建立皖江城镇带与长三角经济圈的交通网络，便于承接长三角中心城市的功能外移和产业配套项目。处在皖中城镇群、皖江城镇带的小城镇，应该将交通设施建设重点放在利用周边城市交通体系上，尽快开辟对外联系的便捷通道。以省城为中心支点，以150公里为半径画圈，这个圈内物流畅通、资源丰富，有高速或国道连接支点，具备了发挥区域中心城市效应的前提条件。在省域内依托合肥、芜湖等区域中心城市，适时建立“1小时经济圈”，让沿线的小城镇承接其产业配套项目，拉动休闲、旅游、物流等功能的扩散，从而实现区域经济协调发展的双赢目标。3、小城镇群体的体制定位在小城镇群（带）体发展过程中，要强化经济区域观念，逐步建立跨区的行政协调机制，赋予中心城市和中心城镇更大的经济社会管理权。通过财税、投融资、城镇管理等体制改革，逐步理顺各级政府权力分配关系，赋与小城镇应有的发展权利。在建设投资、公用产品提供、城镇扩张方式和速度等方面，充分尊重市场选择、考虑社会承受能力。政府逐步从建设主体地位退出，通过制订规则和政策引导，吸引社会资金广泛参与。除了提供环保、治安等公用产品及其服务，竞争性建设和经营项目，让企业按市场化原则经营。资本、劳动力、技术、信息是城镇发展的基本要素，这些经济要素的流动和集聚规模，很大程度上决定着城镇化的推进速度。政府需要构建好的投资环境、经营环境，提供优质服务，促进企业和产业集聚。还要着力解决农民进城法律和制度保障，如制订进城农民宅基地异地置换政策，降低农民进镇门槛。 三、不同类型城镇的发展定位1、重点镇的产业定位在重点镇产业规划中，需要确定支柱产业，以带动和形成产业集群、块状经济。一要考虑经济外延性。就一般加工业而言，应选择加工度较高的环节，以产生配套要求，进行延伸发展；从企业组织看，需要有生产终端产品或半终端产品的骨干企业；从拉动就业的效果看，属于劳动密集型产品生产。因而，必须选择关联度高、产品配套性强，能产生整体竞争力的产业。二要从发挥城镇群整体优势出发，在培植传统特色产业时考虑到与大中城市优势互补。在“二线三片”地区，围绕合肥、芜湖、蚌埠、阜阳、黄山等区域中心城市产业规划，参与分工协作，形成各具特色的纺织、机械、电子、化工以及教育、旅游产业。借长江三角洲地区一体化发展的历史机遇，安徽沿江城镇群应加强与长三角经济圈的产业关联，一是利用现有工业基础，承接其产业转移。很多沿江小城镇具有机械、电子、钢铁等产品配套能力，可以利用投资成本低廉的优势，吸引其劳动密集型项目扩散，成为其钢铁、机械、电子等产业链条的一环。二是利用资源优势，发展农产品加工业。安徽具有丰富的农副产品资源和廉价的土地、劳动力资源，发展农产品加工业大有可为。长三角地区是安徽农副产品传统的销售市场和重要的加工转出口渠道。一些已形成特色种养殖基地的重点镇，应充分改善交通条件、配套设施，建立绿色农业园区，加强对长三角地区的招商引资，形成蔬菜、畜禽产品等深加工产业。三是利用独特的自然人文资源，发展旅游产业。皖南的新安文化、“两山一湖”地区，皖北的老庄文化等特色文化地带，可以发掘传统特色文化的深层内涵，将其与现代人文追求相结合，对其自然风光、人文景点、饮食文化、特色房产等进行整合、包装，形成系列产品，有序地推向市场，将小城镇建设成为城市休闲观光、度假置业基地。2、 卫星镇、边界镇的功能定位在离散型的城镇化发展阶段，小而全的小城镇虽然承载着区域范围内的行政、经济、科教文化等功能，但是难以充分体现。当前需要按照城乡一体化发展要求，对小城镇功能进行分类规划、重新构造。大中城市进入新一轮扩张期，给周边小城镇发展带来历史机遇。大城市集约化发展，强化部分优势功能，保持工业和服务业发展平衡；从而为中小城市特色化、专业化发展提供条件。大中城市周边的小城镇，可以承接城市的物流、教育、休闲等功能，发展成为中心城市服务的卫星镇。比如，处在合肥市辐射圈内的上派、双墩、等小城镇，上派可以利用政务新区南迁及合肥大学城设立，发展教育产业，兴办教育园区。物流基地，双墩、进一步强化为产业配套基地。这些卫星镇都可以发展房地产业，利用山水资源开辟商贸别墅区，吸引富裕阶层落户投资；或以廉价的普通商品房吸引工薪阶层租住，兴办老年公寓等各类民政社会福利事业。在省域、县域交界处的小城镇，远离政治中心，其发展和崛起更多的体现民间力量和地域特色。如六安市叶集镇、界首光武镇，已发展成为辐射影响力较强的皖西、北重镇。未来发展应突出其贸易、交通、服务功能，强化跨区域的贸易往来和文化交融，侧重拓展交通、信息、仓储、饮食、农副食品加工、旅游产品开发等产业空间，加速物流、人流、资金流、信息流等要素的流动和集聚，迅速成长为有地域特色的新兴边贸重镇。 3、 山区小城镇的发展定位从自然地理状态看，安徽小城镇可分为平原地区、丘陵、山区三类。由于自然、经济社会发展水平等客观因素制约，山区小城镇分布更趋于松散状态。发展方向。与平原、丘陵地区相比，山区小城镇的交通状况差，经济和人口规模小，经济社会功能难以体现。山区小城镇发展要打破“小而全”格局，构造新的优势功能如环保、旅游休闲等，走集中化、特色化道路上。山区的资源是山特产、矿产以及独特的环境、文化资源，小城镇发展应以开放促开发，加强科技力量和教育条件投入，加强交通信息网络的建设，促使思想观念更新、人口和经济集聚。产业选择上，避免为发展工业而进行掠夺性的山特产资源开发，推行沼气、太阳能利用等生态能源产业，大力发展无公害农产品、有机食品及其加工业；办好生态旅游、绿色饭店和各种绿色服务业。
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