(1)建设用地供应稳步增长
2012年国有建设用地供应69万公顷,同比增长17.5%。从年内情况看,第三季度建设用地供应同比增幅降至最低,第四季度止跌回升,同国民经济第三季度缓中趋稳、第四季度景气回升、全年稳中有进的变化情况一致。增速最高的是基础设施等其他用地(以下简称基础设施用地),同比增长43.4%(图2-1);其次是工矿仓储用地,同比增长5.6%。基础设施用地持续迅猛增长带来土地供应结构的显著变化,2011年基础设施用地首次超过工矿仓储用地,跃居供地首位,占供地总面积的38.8%,2102年占比攀升至47.3%,提高了8.5个百分点,比2008年(占供地总量的22.5%)提高了24.8个百分点。
图2-1 分用途国有建设用地供应情况
基础设施用地持续高速增长。2012年仍保持迅猛增长势头,第一季度和第二季度增幅分别为160%和110%,超过或接近2009年增长速度,第四季度同比增加56%。
专栏2 节约集约用地建立健全制度体系
2012年,国土资源部《保发展保红线工程2012年行动方案》首次明确,逐级分解落实“十二五”规划纲要提出的“单位国内生产总值建设用地下降30%”的目标,让“地耗”约束更刚性。
在此基础上,2012年《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》、《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》、新修订的《闲置土地处置办法》等文件的出台,首次完整阐述了节约集约用地制度体系的8项内容,即土地利用总体规划管控制度、土地利用计划调节制度、土地使用标准控制制度、土地资源市场配置制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地利用监测监管制度、土地利用评价考核制度和节约集约用地共同责任制度,进一步强化了严格执行和不断完善土地使用标准、明确土地使用标准的审查内容和使用环节、加强土地使用标准执行的监管和评价、大力开展土地使用标准的培训和宣传等工作流程,进一步明确了闲置土地认定标准和处置程序,系统提出和完善了节约集约用地的具体政策措施,为切实降低“地耗”提供了有力的制度支撑。
工矿仓储用地止跌回升,增速加快。工矿仓储用地供应较为稳定,2006~2010年,除2008年外,供应量都在15万公顷左右,2011年提高到近20万公顷,2012年超过20万公顷,占供地总量的29%。从年内的情况看,第二、第三季度工矿仓储用地供应面积低于上年同期水平,前3季度同比下降0.3%,10月止跌回升,第四季度同比增长20.9%;从预审和审批的情况看,能源项目用地预审同比增加1.6%,审批同比增加145%,工矿仓储用地审批同比增加2.1%(图2-2)。从工业整体情况看,12月中国制造业采购经理指数(PMI)为50.6%,分项指标表明生产保持增长态势,市场需求继续回升,原材料库存继续减少,大型企业是拉动制造业经济总体回升的动力。
住宅用地供应充足。全年住宅用地11.08万公顷,超过前5年平均水平29.3%。在连续4个季度同比负增长后,第四季度止跌回升,同比增加6.9%;从审批情况看,全年住宅用地同比增长1.1%。从供应情况看,首先土地供应充足,购置面积3.57亿平方米;其次商品房供应充足,尽管土地购置面积及新开工面积一直都是负增长,但全年新开工面积17.7亿平方米,是销售面积11.1亿平方米的近1.6倍,两者之比仅低于2011年,是供应较为充足的时期。从需求情况看,中央经济会议提出要保持宏观经济政策的连续性和稳定性,加强房地产市场调控和住房保障工作,预期房地产调控政策思路不会有大的改变,目前房价企稳的一二线城市中多数执行限购政策,三四线城市住房需求增长较低,同时房产税试点即将扩大的预期也会影响需求并挤出一部分供给,住房需求不会出现爆发式的增长。
图2-2 房地产用地供需各项指标比较
专栏3 土地供应分化:一线吃不饱三四线吃不了
中国指数研究院研究指出,一二线城市和三四线城市在土地供应和需求端呈现冰火两重天的局面。该院报告认为,一线城市供应短缺,未来住宅价格上涨压力较大。据统计,过去4年,一线城市中北京、上海住宅用地累计成交量均不足6000万平方米,广州不足3000万平方米,深圳不到1000万平方米,均排在重点城市中相对靠后的位置。而广大三四线城市供应充足,但需求相对较弱,部分土地供应量明显超过潜在需求的城市将面临房价下行风险。三四线城市很难连续吸引外来人口进入,单靠本地农村人口的转移可能难以消化过去几年大规模的土地供应,新区建设、土地经营等三四线城市最传统的经营策略,可能在经济调结构、增速下台阶的过程中遭遇巨大的挑战。
我国部分地区开发强度过高,远超我国香港和日本东京。据报道,2012年上海的建设用地已占市域面积45%左右,接近50%;如果不计崇明三岛,开发强度则已远远超过50%。深圳的开发强度接近50%,东莞超过40%。根据国家发展研究基金会《中国发展报告2010》提供的数据,法国大巴黎地区的开发强度为21%,英国大伦敦地区的开发强度为23.7%,日本东京、京都和名古屋三大都市圈的平均开发强度仅为15%,其中开发强度最高的东京都市圈也只有29%。我国香港有710万人口,土地面积1100平方公里,但开发强度仅为24%。长期采取粗放式的发展方式是导致城市开发强度过高的根本原因。应改变土地利用方式,大力推进节约集约利用,扭转片面强调土地的城镇化、城市用地规模急剧外延扩张的无序开发方式。此外,统筹城镇发展方式,优化城镇结构,合理布局城镇体系,形成良好的供求关系。
(2)西部地区用地增长迅速
东部地区产业转型升级步伐加快,推动加工贸易向一般贸易转型,大力发展现代服务业,中西部地区产业承接规模扩大,东、中、西部地区差异日趋明显。2012年东、中、西部地区固定资产投资增幅分别高达17.6%、25.7%和24.0%,贵州和新疆固定资产投资增幅均高达31.8%,位居全国首位,贵州和新疆近5年来持续稳步增长。在公路建设投资中,2012年前11个月41%的资金投向西部地区,远高于东部地区和中部地区。
在土地供应上,西部地区表现突出。2012年东、中、西部地区建设用地供应分别占供应总量的35%、27%和38%。西部建设用地供应增长迅速,同比增加67.2%,远高于东部地区(下降6.1%)和中部地区(增加7.7%)的增幅;在全国供地总量中的比重也由26.6%升至37.9%,同期东、中部地区分别比上年降低8.8和2.4个百分点(图2-3)。基础设施用地供应的重心不断转移,2011年由西部地区转到东部地区,2012年再次转移到西部地区。2011年基础设施用地东、中、西部地区比重分别为39%、33%和28%。2010年比重分别为35%、28%、和38%。
图2-3 分地区国有建设用地供应情况