中国城市经济学会副会长 中国社会科学院研究员 刘维新
中国的改革是从土地使用形式变革开始的。1978年，党的十一届三中全会决定实行改革开放的方针，推行安徽省农民土地联产承包的经验，改变了公社、生产队吃“大锅饭”记工分的农业劳动形式，使农业生产力得到极大发挥，用了几年的时间就解决了大部分农业人口的温饱问题。30年来，中国的贫困人口由1978年的2.5亿，减少到目前的1450万，真可谓成绩显著。
从商品经济、市场经济的角度观察，改革也是从土地使用制度改革开始的。因为当时我国实行的是计划经济，国有经济与集体经济占到经济总量的98%，使用的土地也是无偿划拨的，按需要分配，并不进入企业产品成本。这就是当时城市经济的背景。
改革开放初期遇到的第一个问题，是外商进入以后土地怎么解决，对外商不能无偿分配。20世纪70年代末和80年代初，大都是以土地作为股份与外商合资的形式，期限大都是15年左右，80年代初联合国开发署的一个专家代表团到中国考察，就提出搞商品经济土地无价值，不进入产品成本，这怎么行呢？于是由联合国开发署资助，同中国社会科学院财贸经济研究所城市室的专家联合成立了一个“中国土地有偿使用课题组”，我是课题组成员之一。课题组成员先后到山东省烟台市、济南市，上海市，广东省调查。在济南市和烟台市对1500多个企业进行了随机抽样，在研究的基础上，课题组提出中国要搞商品经济，土地必须实行有偿使用，必须进入产品成本的观点。中国的经济是由计划经济到有计划的商品经济，再到中国特色的社会主义市场经济，经历了一个逐步演变过程，土地使用也经历了由无偿、无价、无期使用到有偿、有价、有期使用的历史过程。
中国首先收取土地使用费的城市是辽宁省抚顺市，而深圳市是第一个实行土地出让的城市。城市土地使用制度的改革也是逐步深入的，回顾中国土地使用制度改革的历程，可以简要概括为“三句话”：一是出现了三大变化；二是引发了三次圈地热；三是导致耕地保护的“两大冲击波”。
一、中国土地使用制度改革出现的三大变化
（一）土地使用由无价、无偿、无期使用变为有价、有偿、有期使用
这一过程大约经历了15年，也就是从辽宁省抚顺市收取土地使用费算起，到土地使用的“招拍挂”；当时抚顺市收取土地使用费时也遭到质疑，后来理论界发表文章，认为抚顺市的做法符合马克思主义的地租理论，是土地所有权在经济上的实现形式。事隔不到1年，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，引发理论界的一场辩论，认为土地使用费是地租的性质，不应用税的形式征收，后来税务部门解释：“土地部门人手少难以全面征收，税务部门对企业征收方便。”以此结束了那场争论。
深圳市出让了第一块土地之后，引起各个城市的效仿。长江三角洲的江苏省昆山市搞得比较好，它是以不损害农业基础的前提下，兴办开发区和通过土地出让推动城市建设和发展的。当时原国家土地管理局科技司司长张小华同志委托我带着研究生刘俊彩去昆山市总结他们的经验并在全国推广。当时出让形式大多是以协议的方式出现的。1993年以后，随着经济体制从计划经济向社会主义市场经济过渡，协议出让土地的形式就显露出不少弊端，这时国家才提倡采用公开、公正、公平的“招拍挂”土地出让形式，21世纪初才规定经营性土地，必须经“招拍挂”取得，这就完成了土地从计划经济的行政划拨到市场配置的过渡。在原国家土地管理局时期，为使土地适应经济发展的需要，王先进局长曾安排了几项重点研究，如中国土地租税费体系研究。这项研究从理论上对土地的租、税、费进行了界定，并提出多方面的改革思路，为市场配置奠定了基础。应当看到：土地从无价、无偿、无期使用到有价、有偿、有期的变革，不仅极大地推动经济社会的进步，而且经济效益也是巨大的。目前收取的土地出让金每年高达几万亿元，极大地支持了地方经济发展和城市基础设施的建设，但是，土地价值的显现也引发了几次大的“圈地热”。
（二）土地管理体制从多头多家分管到城乡土地的统管
改革开放以前，是农业部分管农地，建设部分管城市土地，林业部分管林地。改革实现了城乡地政、地籍的统一管理。实现全国城乡土地统一管理的重要标志是1986年《中华人民共和国土地管理法》的颁布和原国家土地管理局的成立。但要真正实现统一管理，却不是那么容易的。我曾经经历的一件事可以真实地反映当时遭遇阻力的情况。1988年底为完成与联合国开发署的合作项目，我带中国社会科学院研究人员到珠江三角洲调查，对广州、佛山、珠海3个市的土地管理形式进行了比较研究，形成研究报告，上报了国务院，国务院体制改革办公室的吴佩伦主任看后，很赞同此研究报告的观点，向原建设部做了通报。原建设部也派人进行了调研，提出了完全不同的观点。在这个背景下，1989年10月，由国务院体制改革办公室牵头，在原建设部招待所召开了一次有多部门参加的讨论会。我作为主发言在会上阐述了城乡土地统管的观点，我在《中国土地科学》杂志上发表的文章《论城乡土地统管》，就是这次发言的内容。原国家土地管理局王光希副局长参加了此次会议。会议经过辩论，最后统一了观点：我国实行土地的城乡统管，在土地管理体制上是一个大进步。从此就改变了过去建设部门管建设，又自己批地的无约束的机制，在用地方面增加了土地管理部门的约束，这对控制耕地的随意占用，以及后来提出的“占补平衡”与“土地用途管制”，都起了很大的作用。
从战略上讲，林地也应纳入地政、地籍的统管范畴，就像公安部门管户口一样，不能分开管。土地不仅仅是经济社会的载体，更是国家主权的体现，分头管理地政、地籍就容易疏漏。因此，我建议林地的地政、地籍的管理也纳入国土资源的统一管理之中。将林地分开从理论上是说不通的，土地的管理不能以地上附着物划分管理部门职能。
（三）土地资源从行政划拨到市场配置
土地使用从行政无偿划拨，到收取土地使用费，以体现土地所有权，再到协议出让，至“招拍挂”的市场配置，这个过程大约经历了20年的时间。这期间我国开始申请加入WTO。加入WTO标志着一个国家的经济运行纳入国际运行之中。所以，从法律到实际运作都必须与国际接轨，符合国际市场的要求。土地是最重要的生产要素，没有市场配置，就说不上社会主义的市场经济体系的建立，国际上就不承认是市场经济国家，在国际贸易等方面就会受到制约。因此，土地资源必须由市场配置。
我国实行土地资源的市场配置，是逐步深入演进的方式实现的，也就是1999年以前土地资源的配置方式主要还是协议出让，1999年市场配置仅占2.38%。国土资源部发文要求，经营性土地必须通过公开、公正、公平的“招拍挂”取得。这之后才逐年发展。据统计，2006年全国土地出让面积中，划拨出让土地面积占到出让土地面积总和的78.51%，“招拍挂”占到30.53%，协议出让还是主体。2000～2006年，全国出让总价款达2.95万亿元。从2007年扩大了“招拍挂”范围，土地收益也大幅度提高，这年土地出让价款高达1.2万亿元。土地收益成为地方政府推进城镇建设的动力，不仅全国城市面貌迅速改变，小城镇也像雨后春笋一样涌现。城镇的外部环境得到极大的改变，增强了对外商投资的吸引力，适应了经济发展和改革开放的需要。
应当说，随着改革开放的逐步深入和发展，土地的资产化更加明显，土地财富源源不断地涌现，已成为我国经济和现代化建设资金的重要来源，从经济上体现了土地社会主义公有制地位，也是中国特色社会主义的具体体现，但是，由于土地收益大部分放在地方政府，多出让土地成为地方政府的追求，因此，耕地保护政策在地方上就打了折扣。
二、土地价值的显现引发三次“圈地热”
（一）第一次“圈地热”
农村土地实行联产承包以后，解决了农村人口的温饱问题。农民为追求生活的进一步改善，在20世纪80年代中期，各地出现大量兴办乡镇企业高潮，尤其沿海的江浙地区，形成了乡镇企业圈大院，村村点火、处处冒烟的局面，占用耕地很多。
这期间，李先念同志到南方考察，发现乡镇企业圈地过大，占用耕地过多，认为这样下去不行，土地是我们的生命线，必须为子孙后代留下生存空间，要保护耕地。他回京后向中央汇报，中央决定成立国家土地管理局，颁布了《中华人民共和国土地管理法》，加强了土地管理。
自1986年成立了国家土地管理局，颁布了《中华人民共和国土地管理法》，我国的土地资源才逐步纳入法制管理的轨道，这次“圈地热”，促进了土地资源管理体制法制建设，为健全法规起了一个好头，也为后来完善土地法律法规体系奠定了基础。
（二）第二次“圈地热”
1992年邓小平同志南方谈话后，各地为了加快发展，兴起大办开发区和开发房地产热潮。1992～1993年两年时间，就“圈”掉耕地73万公顷。这次“圈地”以后，在国际上引起反响。美国的布朗先生发表文章，提出“21世纪谁来养活中国”的问题。此文在国内引起强烈反响，并引起党中央对土地问题的高度关注。
由于房地产开发与开发区过热，引发投资过热与通货膨胀，因此，1993年下半年中央实行宏观调控，紧缩银根，整顿开发区和房地产开发，并实行“软着陆”的调控政策。1994年就出现了扭转。这期间中央三次听取原国家土地管理局汇报，把对违法占用耕地的处罚列入《中华人民共和国刑法》，提出了耕地占用的“占补平衡”政策，并实行了土地用途管制，不准未经批准随便改变土地用途。《中华人民共和国城市房地产管理法》也是这个期间颁布的。
在这次“圈地热”中，少数城市还出现了房地产泡沫，如广西省北海市、广东省惠州市和海南省的一些城市，给后来的经济协调发展带来很大影响。经过3年的宏观调控，1996年宏观调控实现了“软着陆”。应该说，这次“圈地热”，又一次促使我国土地管理法规进一步完善，但是，由于土地增值效益的巨大和地方利益追求，防止违法占用耕地的一些法律条文，在实践中未得到认真贯彻。
（三）第三次“圈地热”
由于招商引资，发展地方工业，2003年全国各地再次出现大办开发区的圈地高潮。中央为了保持国民经济稳定和持续快速发展，2004年对投资过热和房地产开发过热，以及城市房地产价格上升过快的现象，再次实行宏观调控，颁布了一系列的宏观调控政策，并对各地的开发区进行了第二次整顿。通过这次整顿，压缩各种类型的开发区4138个，压缩土地面积249万公顷。
但是，由于地方利益和开发商的极力抵制，从2005～2007年初，有些大城市房价不仅没有降，反而加快了上升速度。在这种背景下，国务院调整了住房建设结构，对“投资”和“投机”购房，在金融、税收等方面采用严格的控制措施，并通过政策调整改变了过去以商品房为主体的建设体系，提出今后房地产开发主要以经济适用房、廉租房为主的住房社会保障体系，使商品房建设退居第二位，至此宏观调控才显示出作用。2007年下半年，一些城市的房价开始有些下降，投资过热基本得到控制。但在我调查的一些省市，开发区的压缩，真正落实的不多。
应当指出，一些城市的政府刚看到房价下降，就急忙出来“救市”。我国的房地产价格从1998年开始连续10年上涨。笔者认为，世界上哪有房地产产品价格只涨不降的道理，目前房价的下降是一种理性回归，用不着大惊小怪，更不用急急忙忙地出来“救市”，应按着市场经济的基本规律办事。
三、耕地保护的“两大冲击波”与农村集体土地流转
（一）关于“两大冲击波”
在“十五”规划末期，中央看到耕地税减少的状况，温家宝总理从粮食安全的角度出发，就严肃地提出“必须保18亿亩耕地的底线”，没有18亿亩耕地的保证，我国的粮食安全就会出问题，但是，这期间对耕地保护却出现了两大“冲击波”。
第一大“冲击波”是“以租代征”的方式占用耕地。这种形式占用耕地，既不上报国土资源部，农民还可以仍旧领取耕地补贴费，真可谓一举两得。“以租代征”出现较早，自中央加强农地转用审批管理，上收耕地批准权限之后就出现了，目前上报国土资源部占用耕地的数据中根本不含“以租代征”的数量。
根据笔者的调查，有的城市在耕地减少的数量中，“以租代征”方式占用的达65%以上，目前几乎多数市、县都是用这种形式占用耕地的。这实质上是“上有政策，下有对策”的一种表现。河北某地“以租代征”占用农民耕地达几百亩，涉及几百个农民的利益，农民不满，在地头静坐，到国土资源部集体上访，国土资源部领导很重视，批示：“这是典型违法占地，限两个月恢复原貌。”部批到省，省批到市，两个月过去了，最后还是不了了之。因为这涉及地方利益，违法占地的主体是各级“领导”或政府，所以“以租代征”问题很难解决。
第二大冲击波是“小产权房”。所谓“小产权房”就是城郊结合部，乡长、村长与开发商联合用农村集体土地盖起来的“商品房”。这样的商品房是乡产权和村产权，从法律层面上讲是违背土地管理法的，是不受现行法律保护的。那么为什么“小产权房”久禁不止，有越发展越多的趋势？北京总量达400多万m2，不少城市的郊区都出现“小产权房”，而“小产权房”60%以上是占用耕地建的。
分析“小产权房”久禁不止的原因，有两个：一是城市的商品房价格过高，超出工薪阶层的购买能力，而“小产权房”的价格仅为城里商品房的40%左右，因此有市场。二是集体土地征用很便宜，也就是几万元一亩，但征后经简单的整治开发，一亩地的出让价格就高达几十万元。乡村盖“小产权房”卖，得利要比征地价格高出几倍，因此，郊区乡镇的领导热衷于搞“小产权房”，除此之外，乡、村领导还可以利用搞“小产权房”寻租。
综上所述，这“两大冲击波”，已经成为耕地保护的最大危害，不仅威胁到耕地保护的落实和粮食安全，也向目前的法规提出挑战。
为了弄清“两大冲击波”产生的根源，以及寻找解决办法，笔者到过不少地方实地调查，经过认真的调查和研究，得出结论：这是城乡土地产权的二元结构管理体制，由于利益的博弈导致的结果。要从根本上解决这个问题，必须从解决“城乡土地产权二元结构体制改革上着手”。在市场经济条件下，不从利益分配上着眼解决土地产权二元结构管理体制，此问题是无法从根本上解决的。
（二）农村集体土地的流转问题
党的十七届三中全会对新农村建设与集体土地流转提出了“三个作为”和“一个允许”及“三个不得”方针。“三个作为”是针对新农村建设提出的，包括：把建设社会主义新农村作为战略任务；把走中国特色社会主义农业现代化道路作为基本方向；把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为根本要求。这“三个作为”是中央提出对今后指导“三农”工作的总体思路的新概括、新论述，具有重要意义。这与农村集体土地的流转也是一脉相承的，有了集体土地的流转才能实现“三个作为”。
针对农村集体土地流转，党的十七届三中全会提出的“一个允许”是指允许农民以转包、出租互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；“三个不得”是不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包利益。
依据党的十七届三中全会精神，笔者对深化土地使用制度改革提出“三个集中”、“两个流转”、“一个探索”的改革思路与大家共同讨论。
“三个集中”是指依据中国人多地少，人地矛盾突出的国情和“三个作为”的精神，国土资源部应提倡节约集约利用土地的“三个集中”模式，即人口向城镇集中；工业向工业小区集中；居住向居民小区集中。
通过“三个集中”的推动，对农业土地（含农村建设用地和宅基地）逐步划出限制用途区域，如城镇发展区、农业基本农田保护区；并把耕地划分出三个等级（即基本农田保护区（永久不能改变的粮田）；近20年不能动用的农业区域；通过“占补平衡”可动用的农田）。通过这三级划分把建设用地的来源和用途说清楚。今后城镇和农村建设用地，经过城乡统一的规划，如果要合并自然村庄，就要通过土地置换从农村的建设用地和宅基地中找出路。这是保护耕地与解决城镇用地的可行方法，也是城乡一体化协调发展的必然选择。
“两个流转”是指农村建设用地（含宅基地）的流转与农业耕作土地的流转。
一是农村建设用地的流转。应通过土地利用的总体规划，把农村建设用地纳入城镇的统一规划之中，通过有偿流转，建立城乡统一的地产市场，让农民享受城市国有土地的待遇，进行合理的利益分配，保证农民利益不受损害。
二是农业用地的流转。对农业用地（耕地）的流转，应在不改变用途的前提下，依据农民自愿的原则，进行有偿流动，既可以向种田能手集中，也可以通过入股建立集体经济组织，以实现规模经营，提高农业生产力，实现农业现代化。华西村的实践证明，只有集体经济的发展，才能实现农民的共同富裕，才能体现中国特色的社会主义性质。
“一个探索”是指探索解决“城乡土地产权二元结构管理体制”。城乡土地产权的二元结构体制，是产生“以租代征”和“小产权房”的根源。不解决这个问题，不仅耕地难以保护，经济发展中的建设用地也会受到制约，更难走向城乡一体化。
解决城乡土地产权二元结构体制的出路，是“二权归一”，这符合我国土地公有制的宪法条款。在我们国家土地私有化是不可取的，那样不仅违背社会主义的国家性质，在目前农地过于分散的背景下，私有化还将给中国带来灾难。实行“二权归一”，先可以把农村建设用地通过补偿实现“二权归一”，然后经过一个时期的试验，再把农业用地（耕地）逐步实现“二权归一”，赋予农民永久耕作权。农民本身并不在乎土地的集体所有或是国有，只要农民利益有保障就不会有意见。当然，这是个复杂的问题，必须通过认真研究，并进行实地探索，才能逐步推开。
总之，笔者认为，土地使用制度深化改革的出路，是土地的“二权归一”，否则耕地保护与建设用地就难以两全。