0引言
地者，万物之本原，诸生之根苑。在当前“扩内需、保增长、调结构、惠民生、促改革”的新形势下，如何更好地处理好加快发展硬道理与土地资源硬约束的关系，实现“保发展”与“保红线”的辨证统一，真正实现又好又快发展。笔者认为，各级国土资源部门应深入贯彻党的十七届三中全会精神，更新观念，大胆实践，以“万顷良田建设工程”为重要抓手，促进发展方式加速转型，务求保障发展与保护资源的“双赢”。
党的十七届三中全会奏响了强劲号角，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求:“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”、“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”、“集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”。
这一行行激扬的文字，像一串串灵动的音符，奏响了“土地新政”的乐章。在江苏大地一场以“农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显”为主旋律的“万顷良田建设工程”已经拉开了帷幕。通过学习调研，笔者认为这一工程的实施，必将推动新时期全国土地科学利用。实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、居民点布局凌乱等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体措施，是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段，是实现科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。同时，对提高土地节约集约利用水平、生产力发展水平、村民居住生活水平及土地利用效益、推进社会主义新农村建设具有积极的推动作用。
1当前实施“万顷良田建设工程”的进步意义
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，以增加有效耕地面积，提高耕地质量;将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地;建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。
1.1实施“万顷良田建设工程”，可以有效地改善农业生产条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量
实施“万顷良田建设工程”，有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营、传统农业向现代农业转变的具体举措。列入“万顷良田建设工程”试点的项目，一方面，可以享受省以上投资土地开发整理项目政策，无偿利用国家和省级资金，对项目区田、水、路、林、村进行综合整治，建成大面积、连片的高标准农田，提高耕地质量;另一方面，通过综合整治新增的耕地面积，可以实现县(市、区)政府任期内耕地总量动态平衡目标。通过迁居，农民有偿、自愿流转土地承包经营权，对大面积、连片的高标准农田实行规模化经营，对促进农业现代化具有深远的意义。
1.2实施“万顷良田建设工程”，可以有效地破解保护资源、保障发展难题
“万顷良田建设工程”是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源节约集约高效利用的有力手段。试点项目区内的居民点和独立工矿区拆除复垦，享受城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的相关政策。对农村建设用地复垦增加的耕地和农用地面积，其指标除用于安置农民的住房建设和基础设施建设外，节余部分统筹用于工业发展和城镇建设，可以有效地解决地方社会经济发展对建设用地的需求。
1.3实施“万顷良田建设工程”，可以有效地聚集市场需求与公共服务资源
“万顷良田建设工程”是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化的步伐，有效地聚集市场需求与公共服务资源;另一方面可以减少农村居民点重复拆迁，以及农村居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公共服务资源的浪费。
2“万顷良田建设工程”遵循的原则和措施
实施“万顷良田建设工程”，应在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的前提下，遵循以下原则:
(1)遵循科学规划、统筹城乡的原则。工程区土地整理规划、集中居住区规划等要与土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划、城镇建设规划等相衔接，通过科学规划，促进城乡统筹协调发展。
(2)遵循突出重点、以农为主的原则。要以建成大面积连片高标准农田为重点，确保工程实施后，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实行规模经营，发展现代农业。
(3)遵循政府主导、部门配合的原则。建设工程由县(市、区)政府统一组织，相关部门协同配合，共同推进，采取市场化等多种方式进行运作。
(4)遵循试点先行，规范操作的原则。要坚持从实际情况出发，量力而行，选择工作基础较好，有一定经济基础和资金保障能力的县(市、区)开展试点，对农民拆迁安置、就业、农村土地承包经营权流转等进行探索研究，在取得成功经验后，逐步推广。
(5)遵循依法维权、农民认可的原则。严格执行相关法律法规和政策，切实保障农户和集体经济组织的合法权益，工程实施要充分尊重群众意愿，取得农民认可，维护土地所有者和使用者的合法权益，切实维护社会稳定。
(6)遵循创新思路、积极探索的原则。“万顷良田建设工程”是一个全新的系统工程，直接关系农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，要开拓思路，大胆创新，积极探索，勇于实践，走出一条保护资源、保障发展的新路子。
“万顷良田建设工程”是一项政策性强、涉及面广、矛盾复杂的系统工程，必须稳妥实施，扎实推进。
(1)加强组织领导。县(市、区)应成立以政府主要负责人为组长，农工、财政、国土资源、规划、交通、建设、水利、农业、林业、劳动保障、公安、民政、审计、信访等部门主要负责人为成员的“万顷良田建设工程”领导小组，研究制定具体的实施细则及配套政策措施。
(2)明确部门责任。根据实际明确相关部门的责任，共同推进“万顷良田建设工程”。国土资源及工程区所在乡镇等负责工程区相关资料的收集与分析;规划、建设等部门负责工程区内村民的拆迁、安置房建设及质量监管等工作;劳动、民政等部门负责拆迁农户的基本生活保障工作;财政、审计等部门负责工程区内专项资金的预算管理、资金拨付、审计监督等工作;乡镇和农工等部门要探索建立土地流转平台，负责工程区内土地流转等工作。
(3)科学编制规划。要结合当地实际合理确定项目工程区和分片工程区，工程区应尽量集中集聚，原则上以县(市、区)为单位，应具备总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农地整理规模。工程区内不得安排安置用地，不得与其他土地开发整理项目重复。同时，要科学编制拆迁补偿和迁建方案、农业人口安置方案、城乡建设用地增减平衡方案、资金预算和筹措方案、土地承包经营权流转方案等相关规划方案。
(4)抓好资金筹措。工程所需的专项资金由试点县(市、区)政府负责筹集，资金来源除地方自筹、融资以及争取省以上投资土地开发整理项目资金外，还可以探索吸纳社会资金实行市场化运作。
(5)依法拆迁安置。工程区内农村居民点拆迁后，被拆迁农民原则上集中安置到集镇或城区，统一以安排农民公寓房为主。鼓励有条件的被拆迁农民进城购房，提倡和鼓励农民向市民的身份改变。对采用农民公寓安置的，县(市、区)政府可出台配套政策对安置用地和安置房建设等给予一定优惠。
(6)规范土地流转，妥善安置群众。要按照“依法、自愿、有偿”的原则，组织引导农户土地承包经营权流转。要根据工程区内农民不同年龄段的特点，分别实施就业培训、就近安排、养老保障等保障措施。对自愿永久让渡土地承包经营权的，可通过“以土地承包经营权换社保”方式进入被征地农民基本生活保障体系，同等享受征地补偿和被征地农民基本生活保障、就业、就医等政策。鼓励有条件的县(市、区)将永久出让土地承包经营权的农民直接纳入“城保”体系，享受城镇居民的同等待遇。
3“万顷良田建设工程”土地权属调整的原则与步骤
土地权属调整是政策性很强的系统工程，与广大群众的根本利益息息相关，在具体权属调整工作中必须遵循以下原则:
3.1依法原则
权属调整必须始终遵循国家法律法规的规定，依法登记的土地权利受法律保护，任何单位、个人不得侵犯。
3.2公开、公平、公正原则
权属调整要尊重原有产权关系，运用评估、勘测等科学方法，按市场经济规律协调各方面利益关系，推行公告制度，广泛征求各有关权利人的意见。
3.3协商、自愿原则
因规划田地调整、其他地类转化为耕地、沟渠路修建需要调整不同权利边界的，应在各相关权利人协商、自愿的基础上重新勘定地界。农村集体所有土地权属调整必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并依法报有关机关批准后方可进行。
3.4促进土地规模化、集约化经营的原则
尽可能地使同一权利主体的土地适当集中，形成规模效益。
土地权属调整工作贯穿工程实施的整个过程，坚持以尽量不进行大规模的权属调整作为指导思想，具体分为以下几个步骤:
(1)成立权属调整领导小组。由县级、镇级政府、村委会等有关部门抽调人员建立土地权属调整工作领导小组，统一负责和协调工程区权属现状调查，制定调整方案。
(2)确认工程实施前权属现状。工程区确定后，应立即开展相应的土地权属调查，主要内容包括项目区域的确切边界、项目区域内宗地数量、类型及质量状况、项目区域内土地权利人和原有土地确权发证情况等，对存在权属争议的，按有关规定予以处理和确认。
(3)工程实施前后土地评价。评价工程实施前后土地面积、质量等级状况等，作为权属调整的依据。
(4)制定权属调整方案，并履行公告程序。依据土地综合评价结果，编制权属调整方案，主要内容包括:土地权属调整范围，土地权属调整范围内整理前后土地评价结果，土地归并及分配方案等。农村集体所有土地权属调整必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。权属调整方案应在工程区所在乡镇、村进行公告，对权属调整方案有异议的，应于公告期内书面提出。经协商不能解决的，由当地人民政府调处。集体经济组织内农民对土地承包经营权调整有异议的，应在公告期内书面提出，争议由村集体经济组织或当地人民政府调处。各村民小组也可以通过协商制定具体的权属调整方案。
(5)权属调整的实施上报与批准。方案经公示征求意见后，报所在地市人民政府批准。在方案批准前不得擅自进行权属调整。工程实施后原有界线依赖的局部地物改变或消失造成局部土地权属界线改变的，确需重新划定土地权属界线的，在尽量维持原来村界、组界走向的基础上，遵循方便生产、方便生活的原则，就近沿河道、坑塘、沟渠、道路等明显地物调整界线，尽量保持互换的土地不仅数量相等，而且质量相当。工程区实施后田块整齐划一，可依靠的地物减少，如果在权属调整过程中出现无法保持各村、各组土地仍与原有土地面积相等的情况时，数量差额部分，由各村之间签订协议采用工程区相同面积的土地进行补充，不能补足的，经双方协商进行经济补偿或以其他途径解决。勘界的结果及解决办法需报请国土、农业、民政、财政、水利等有关部门同意。土地所有权和使用权调整过程中出现争议的，由当事人协商解决;协商不成的，由当地人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由村级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院提起诉讼，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得私自改变土地现状。
(6)确权发证。权属调整完成后，依据《土地登记规则(修正)》(国家土地管理局〔1995〕国土〔法〕字第184号)进行确权登记和变更登记，收回原土地权属证书，核发新土地权属证书，同时对权属调整过程中所形成的文件、图件等资料及时整理归档。
4“万顷良田建设工程”中土地承包经营权流转思路
4.1基本工作思路
根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关法律、法规，以规范农村土地经营权流转、维护流转双方当事人合法权益、促进农业和农村经济发展为目标，在坚持家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，在不改变土地农业用途、不超过承包期的剩余期限、不损害农民和村集体利益的前提下，规范、有序地开展农村土地承包经营权流转。
4.2主要工作原则
为了全面规范农村土地承包经营权流转市场，提高农村土地利用效益，确实保护土地经营权流转各方的合法权益，在实施土地经营权流转过程中要遵循以下原则:
(1)依法原则。农村土地承包经营权流转必须依照有关法律、法规和相关文件的规定执行。
(2)自愿原则。要充分尊重农民意愿，任何单位和个人不得胁迫或阻碍农户流转土地。
(3)有偿原则。土地经营权流转的条件和价格完全由农户与受让方自主平等协商，流转的收益归农户所有。
(4)土地所有权不变原则。坚持以村为主体，成立专业合作组织，负责土地承包经营权流转工作。
4.3土地流转方式
(1)股份合作。把原村组发包给农户承包经营的土地面积作价入股，组建土地股份合作社，对入股土地实行统一规划、开发和经营。土地股份合作社可直接经营，也可代表各股东与企业签订经营或租赁合同等形式，按股付给原农户承包经营费，实行保底分红，土地股份合作社独立核算，自负盈亏。
(2)集体经营。农户将一定期限的承包经营权一次性与村集体经济组织签订委托代理合同，由村集体经济组织代表村民进行土地承包经营权公开拍卖及相关谈判事宜，转让完成后，承包经营者自负盈亏。村集体经济组织分年度支付给原承包经营户承包经营费，或分年度按年龄段无偿提供粮食及补贴款。
(3)分包经营。若一次性流转后招租不能到位，由所在村集体经济组织统一规划，制定分包方案，可多户联合或大户独立承包经营，实施规模种植，并给予原承包经营户相应的承包经营费。
4.4土地流转程序
(1)调查摸底。在实施流转前，对工程区的农用地，特别是耕地进行详细地调查，并以承包经营权证书载明的面积作为基础，建立完整的台账，及时召开村民代表或村民大会，充分征求村民意见，通报土地流转的补偿方法。签订流转合同，流转双方经洽谈磋商，认定流转方式、流转时间、流转价格以及流转收益支付方式等，并在协商一致的基础上签订书面合同，由流转双方代表签字盖章，报农工部门批准。
(2)拨付资金。流转合同签订后，每年年终从土地流转收益(含农用地流转和集体建设用地流转收益)以及专项资金中按标准拨付给农户，涉及入股分红的按另行制定的实施方案执行。
4.5保障措施
(1)加强宣传教育，更新农民观念。通过广播、电视等媒体形式，广泛深入地进行宣传发动，让广大农民明白农村家庭承包经营制度是党的农村政策的基石，土地流转是农村生产力发展的客观要求和必然趋势，是农民致富的重要途径。
(2)寻求项目支撑，发展高效农业。土地流转的目的是为了发展高效规模农业，让土地增值，农民增收，需要以项目作为农业创新发展的载体，因此寻求高效农业项目是推进土地流转的关键。必须坚持“政府引导，法人投资、企业经营、产业开发”的方向，促进流转主体多元化、规模化、集约化。
(3)创新流转机制，倡导股份合作。土地流转有多种形式，从各地的实践经验看，最好的方法还是建立土地股份合作社。土地股份合作社、富民合作社、农民专业合作社等新型集体经济组织，是农村土地经营制度的创新。在“万顷良田建设工程”区土地流转过程中，需大力倡导建立土地股份合作社，走“土地变股权、农民变股民、有田不种田、收益靠分配”的创新之路。
5因地制宜，科学实施“万顷良田建设工程”
开展“万顷良田建设工程”在“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民收益不受损、国家规章不违背”的前提下，以科学发展观为指导，促进土地资源的集约高效和可持续利用。“万顷良田建设工程”是一项涉及面广、政策性强、操作难度较大的系统工程，既有一套需要严格执行的规定动作，更有一系列极具创造性的自选动作等着我们去探索，我们要更加冷静清醒地去思考与谋划，更加积极稳妥地去实践和尝试。
5.1坚持高起点规划
按照科学规划、分步实施的原则，结合新一轮土地利用总体规划修编，先期对农村耕地及农村宅基地情况现状进行充分调研。在此基础上，以科学发展观为统领，用现代的眼光、开放的胸襟、以人为本的理念，对项目区进行科学合理的规划，统筹实施居民点合并、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化，确保试点工作有章可循、有序展开、有的放矢。
5.2注重精细化操作
实施“万顷良田建设工程”，必须保证“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”，这就要求我们在实施过程中要慎之又慎、细之又细，既要精耕，又要细作。在具体操作过程中，至少应做到“十明确”，即:明确工程区规模与范围，土地利用现状与权属状况，涉及的人口等基本情况;明确土地开发整理潜力分析和整理方案;明确拆迁补偿和迁建方案;明确农业人口安置方案;明确城乡建设用地增减平衡方案;明确工程区内土地权属调整方案;明确资金预算与筹措;明确工程实施计划安排;明确土地承包经营权流转方案;明确综合效益评价。围绕上述“十明确”，谋划好每一个细节，衔接好每一个环节。始终坚持从各地的实际情况出发，因地制宜，量力而行，循序渐进，有计划有步骤地实施“万顷良田建设工程”。
5.3注重创造性探索
“万顷良田建设工程”是一项全新的事业，需要我们不断开拓思路、大胆创新、勇于实践，走出一条保护资源、保障发展的新路子。针对各地试点工作中暴露的4个问题，即:村庄搬迁建设难同步、农民离村离土难割舍、持续增收渠道难拓展、资金筹措短期难到位等，需要寻找3把“钥匙”，即:“人往哪里去”、“田向哪里流”、“钱从哪里来”。
(1)以民为本，创造和谐。在安置方面必须充分尊重农民意愿，采取集中建房安置、自建房安置、货币安置及养老安置“四结合”的办法予以落实。同时对转(出)让土地承包经营权的农户，参照城镇居民保障待遇来置换农民身份，按照不同的年龄段予以充分保障。
(2)规范土地经营权流转。根据不改变土地所有制关系和以农民为主体，以及依法、自愿、有偿的原则，对项目区内的集体土地承包经营权进行流转。我们将依托农村土地流转交易服务中心这一平台，进一步建立健全土地流转程序、合同管理、流转登记备案管理和风险预防保障4项制度，确保土地流转顺利进行。
(3)有效保障资金及时投入，有机组建新型集体经济组织———土地合作社，在其经营土地承包收益中提取一部分用于保障农民让渡土地的补偿。用足用好净增耕地指标，将其产生的耕地占用税、土地出让契税、农业土地开发资金等资金专项用于项目建设。同时，大力吸纳各类工商资本、金融资本、社会资本，形成多元化投入、专门化监管的良好机制。在可能的情况下，设立土地超市，将土地推向市场，创造价值，实施滚动投入。
6群策群力造福子孙后代
“万顷良田建设工程”直接关系到农民的切身利益，涉及领域多，政策要求高，需要社会各方面密切关注、协力配合、共同推动。
6.1政府须一马当先
地方政府的积极性、统筹力和创造力是“万顷良田建设工程”能否成功的关键。各级党政组织要聚合精兵强将，组建起强有力的工作班子，为工程的实施鸣锣开道、保驾护航。
6.2各部门应秣马厉兵
在充分发挥主观能动性的基础上，由农经部门指导、监督农用地流转的具体实施方案;由国土部门编制“万顷良田建设工程”规划方案;由劳动和社会保障部门帮助制定实施“万顷良田建设工程”试点区内被拆迁农户的社会保障方案;由财政部门指导好专项资金的预算管理、资金拨付以及相关专项资金的运作等;由规划建设部门对“万顷良田建设工程”试点区内拆迁方案的制定和实施，以及新居住区建房的设计、报建、工程质量监管、验收等工作把好关;同时，由发改、民政、公安、监察等部门根据各自职能，各司其职，密切配合，确保“万顷良田建设工程”稳健实施。
6.3群众要跃马扬鞭
为使这一工程成为项目区干部群众的自觉行动，要有针对性地开展宣传工作，精细调查，摸准群众的脉搏。通过面对面宣讲、实打实算账、手拉手观摩、心贴心交流，营造浓郁的氛围，让这一民心工程入组、入户、入脑、入心，力求项目实施前群众同意、实施中群众乐意、实施后群众满意，使之主动投身到“万顷良田建设工程”的洪流中来，成为真正的支持者、推动者、受益者。
全面实施“万顷良田建设工程”，推动农村改革发展，各级党委、政府必须以尊重农民意愿和基层创造精神为原则，按照依法、自愿、有偿的原则，在农民自愿的基础上实施“万顷良田建设工程”，落实村民自治制度，发挥农民主体作用，调动基层的积极性和创造性;必须以优化城乡一体化的规划和行政区划为基础，制定城乡一体化全覆盖的新市镇和新型农村社区规划以及高标准的农业园区规划，调整优化镇村的行政区划，使镇村有合理的规模和布局，新型农村社区规划要保持水乡特色、乡土风貌、现代气息和田园风光;必须建立健全新型社会保障体系，以农村土地承包权互换城镇社会保障，以农村宅基地互换城镇保障制度，以农民身份互换城镇居民身份，使真正离土、到城镇长期就业居住的农民真正变成城市居民;必须以大力发展农村新型合作组织为支撑，用土地股份合作、社区股份合作、专业经济合作、富民合作来支撑“万顷良田建设工程”;必须以加强组织领导、改善社会化服务和完善土地、财税、金融政策作保障，其中社会化服务包括村级组织建设和专业合作组织建设。
“万顷良田建设工程”是一项功在当前、利在长远的惠民工程。我们一定要认真借鉴吸收先进地区的好的经验和做法，将这项实事工程办实、办好。同时，也希望广大群众积极参与、大力支持和广泛宣传这项工程，为促进新农村建设更好更快发展、人民群众过上更加幸福的生活，以及建设美好新江苏而共同努力。