为贯彻落实党的十九大精神,全面落实好深化党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革要求,健全党和国家监督体系,强化派驻监督,推动全面从严治党向纵深发展,纪检监察机关通过派出和派驻纪检监察机构履行监督职责,实现监督全覆盖。为进一步理清派出和派驻的关系,经学习梳理有关资料,作出如下简要分析。
一、派出和派驻的内在联系
(一)派出和派驻都是法定的
根据有关党内法规和国家法律规定,党和国家机关有权依法派出、派驻有关机关或机构。如,《中国共产党章程》第十三条规定:“党的中央和地方各级委员会可以派出代表机关。”第四十五条规定:“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。”又如,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”
(二)派出和派驻都受委派机关领导
根据有关规定和实践情况,派出可分为党的派出代表机关、派出机关和派出机构,派驻主要是指派驻机构。党的派出代表机关是指党的中央和地方各级委员会根据党章规定,为加强对同级党和国家机关或某行业(系统)、某地区的领导而派出的领导机关。派出机关是指由县级以上地方人民政府经有权机关批准,在一定区域内设立的行政机关。派出机构是指由政府或政府职能部门在一定区域或组织内设立、授权实施某方面行政管理职能的代表机构。派驻机构是指党和国家机关为执行有关任务,履行职责过程中向行业或地方派出人员组成、在法律范围内授权其履行部分职责的常设性机构或临时性处理某项任务的专门机构。从领导关系来看,它们都在派出它们的机关领导下开展工作。
(三)派出和派驻都有多种类型
1. 党的派出代表机关。可分为四种类型:一是由党中央和省、自治区、直辖市以及部分省辖市党的委员会在同级党和国家机关或某行业(系统)派出的工作委员会,如中共贵州省直属机关工作委员会,又如贵州省委教育工作委员会;二是由省、自治区党的委员会在几个县、自治县、市范围内派出的地区委员会和相当于地区委员会的组织,如原中共贵州省毕节市地区委员会,又如中共贵州贵安新区工作委员会;三是少数县党的委员会在几个乡镇范围内派出的区委员会;四是由县(区、市)党的委员会向街道办事处派出的街道工作委员会。
2. 派出机关。可分为三种类型:一是省、自治区人民政府批准设立的行政公署;二是县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所;三是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。派出机关设立的依据源于地方组织法的规定,是独立的行政主体,能够以自己的名义行使行政职权、实施行政行为,独立承担行政责任。
3. 派出机构。可分为三种类型:一是各级政府驻外办事机构,如驻京办、驻外办等;二是政府在特殊经济区域或特殊地区的派出机构,如各类开发区(含高新技术产业园区、经济开发区、出口加工区)及风景名胜区管理机构等;三是政府职能部门设立的派出机构,如公安分局与派出所、国土分局与国土所、工商分局与工商所、地税分局与地税所等。派出机构主要根据组织法以外的行政性规章或地方性法规设立,不是独立的行政主体,除非有法律法规的明确授权,否则不能以自己的名义行使行政权力。
4. 派驻机构。可分为常设性派驻机构和临时性派驻机构,前者指党和国家机关为执行有关任务,履行职责过程中向行业或地方派出人员组成、在法律范围内授权其履行部分职责的常设性机构,后者指临时性处理某项任务的专门机构,这类机构完成该任务后随即撤消。常设性派驻机构如,省纪委省监委派驻纪检监察组;又如,某检察院驻监狱看守所检查室。临时性机构如,省安监局驻某煤矿事故调查组。
(四)派出机关与派出机构的区别
1. 设立机关不同。派出机关是由各级人民政府设置;派出机构则可以由各级人民政府的职能部门设置。
2. 职能范围不同。派出机关的职能是多方面的或综合性的,相当于一级政府;派出机构则只限于管理某项专门的行政事务。
3. 主体资格不同。派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权,是职权行政主体,具有独立的法律地位;派出机构则只能成为授权行政主体,不具有独立的法律地位,往往不能作为行政诉讼的被告。
二、纪检监察机关的派出机构和派驻机构
《中国共产党章程》第四十五条规定党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组;《中华人民共和国监察法》第十二条、第十三条分别对派驻或派出监察机构及专员的机构设置、领导关系及职责权限等进行了规定。从党章和法律上将这一党和国家强化自我监督的重要形式固定下来,为派出和派驻纪检监察机构提供了根本遵循。
(一)纪检监察机关派出机构
纪检监察机关向同级党委的派出代表机关和向所管辖的某个行政区域派的叫派出。如,省纪委省监委向省直机关工委派出省直机关纪检监察工委,向贵安新区党工委派出贵安新区纪检监察工委。又如,根据《关于推动监察职能向乡镇(街道)延伸的指导意见》,县级监察委员会向管辖的乡镇(街道)派出监察办公室,与乡镇纪委(街道纪工委)合署办公,实行“一套机构、两个名称”,按照管理权限依法行使职权,就近解决群众身边的腐败问题。
(二)纪检监察机关派驻机构
纪检监察机关向同级党和国家机关派的叫派驻。如,根据《中共贵州省纪委贵州省监委派驻机构设置方案》,省纪委省监委统一派驻24个纪检监察组,负责监督103家省级党和国家机关。
(三)纪检监察机关派驻机构和派出机构的区别
根据当前实际,纪检监察机关派出机构和派驻机构在领导体制、具体职责和可行使的职权上有所不同。
1. 领导体制不同。派出纪检监察机构在委派机关和驻在部门党委的双重领导下开展工作。如,省直机关纪检监察工委在省纪委省监委、省直机关工委的双重领导下工作。又如,贵安新区纪检监察工委在省纪委省监委、贵安新区党工委的双重领导下工作。派驻纪检监察机构受委派机关统一领导、统一管理,向委派机关请示报告工作并对其负责。如,根据《中共贵州省纪委贵州省监委派驻机构设置方案》,省纪委省监委派驻纪检监察组受省纪委省监委统一领导、统一管理,向省纪委省监委请示报告工作并对其负责。又如,根据《关于推动监察职能向乡镇(街道)延伸的指导意见》,乡镇(街道)监察办公室受派出监察机关领导,并对其负责。
2. 具体职责不同。派出纪检监察机构按照管理权限依法履行职责。如,根据《关于贵安新区纪检监察体制改革的方案》,贵安新区纪检监察工委根据省纪委省监委的授权,全面履行党的纪律检查和国家监察两项职责。派驻纪检监察机构依据有关规定和委派机关授权履行职责。如,根据《中共贵州省纪委贵州省监委派驻机构设置方案》,省纪委省监委派驻纪检监察组的职责是推动驻在部门对公职人员开展廉政教育,依法对驻在部门行使公权力的公职人员进行监督检查,协助驻在部门做好巡察工作,不承担驻在部门开展巡察的日常工作任务。派驻纪检监察组与驻在部门是监督与被监督的关系,履行对驻在部门的监督责任,不承担驻在部门领导班子履行主体责任相关的日常工作。
3. 可行使的权限不同。根据《关于贵安新区纪检监察体制改革的方案》,派出纪检监察机构原则上既可以对公职人员涉嫌职务违法进行调查、处置,又可以对涉嫌职务犯罪进行调查、处置。根据《中共贵州省纪委贵州省监委派驻机构设置方案》,派驻纪检监察机构可以调查驻在部门处级及以下公职人员职务违法案件,对发现驻在部门领导班子成员及省管干部涉嫌职务违法问题,要及时向省纪委省监委报告,并根据授权开展相关调查工作;对监察对象涉嫌职务犯罪的问题线索,按照管辖规定及时移送省监委或监察对象所在地监委调查,并做好配合工作。
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