蒙古位于中国的北部，中间隔着戈壁沙漠，北临外蒙古，南接内蒙古。内蒙古和外蒙古自古以来就是中国的领土。俄罗斯对蒙古的侵略历史悠久，尤其是对蒙古。早在1773年，俄国帝国学者M就提出蒙古北部应划入俄国，戈壁滩应成为中俄的天然分界线。19世纪中叶以后，俄国叫嚣着要蒙古美国的独立和对蒙古北部的占领。1911年武昌起义爆发后，俄国认定时机已到，加紧侵略。当年11月至12月，在俄罗斯驻库伦领事馆的策动下，以杭大铎子为代表的少数蒙古王公赶走了清朝库伦事务大臣三多，宣布独立，建立了所谓的大蒙古国。活佛哲布尊丹巴自称是太阳皇帝。自蒙古宣布独立以来，中国要求中俄直接接触解决蒙古问题，目的是缔结条约，迫使政府承认蒙古独立的现状。1911年12月31日，俄国向清朝外交部发出照会，提出五项要求，即中国不要在蒙古驻军，不要殖民，要蒙古自治，俄国有权在库伦筑路，均被清政府拒绝。1912年初，中华民国临时大总统孙中山和中华民国政府曾多次打电报或派人到蒙古，敦促蒙古王公活佛取消独立，不要到外国避难。这些汉奸不仅置之不理，而且在入侵的俄罗斯军队的支持下，先后占领了乌利亚苏台和科布，造成了中国的严重危机的前沿。1912年6月，俄国政府向中国政府提出俄国调停蒙古的三项要求：中国不得在蒙古驻军；不要移民蒙古；蒙古之外美国的独立被废除，但内部事务由蒙古人管理。被中国政府拒绝。8月，外交部授权驻外使节宣布，中华民国拥有在满洲和蒙古周围自由行动的主权，外人不得干涉。北洋政府拒绝承认蒙古独立，拒绝与俄国就蒙古问题直接谈判，于是俄国政府进一步向中国施压。10月，俄罗斯派前驻华使节科罗斯托韦茨前往蒙古与库伦当局进行秘密谈判，并以威胁和纵容土匪的方式迫使库伦当局于11月3日与其签订俄蒙协约4型。规定俄罗斯扶植蒙古帮助蒙古训练军队；不允许中国军队进入蒙古领土，不允许中国人殖民蒙古领土；俄罗斯人在蒙古享有特权，其他外国人不得享有对俄罗斯人的权力；未经俄罗斯政府允许，蒙古不能与中国或其他外国缔结条约。协约附有17段俄蒙协约，规定俄罗斯人在蒙古享有居住、经商、租地、垦荒、管理矿产、设立领事、办理邮政等特权。根据这一特殊条约，后来又签订了铁路、矿山、电线等条约，使俄国得以控制蒙古的外交、军事、财政和经济大权。库伦地方当局无权与外国签订此类条约，但俄罗斯的俄罗斯却无视这一事实，完全无视中国并把蒙古视为俄罗斯的殖民地。签字后，引起了中国各界人士的极大愤慨，迅速掀起了征俄热潮。11月15日，蒙古王公联合会向国内外发电，坚决否认商务专约。电报严正声明：本会由乌克兰、蒙古王公组织，本会每个成员都有责任代表各盟旗人民。它没有承认库伦政府美国代表蒙古的资格，并坚决表示，如果傀儡政府
北京、天津、上海等地爆发了从俄罗斯道生银行提取存款的群众性爱国行动，导致道生银行纸币无法在市场流通的局面。北洋政府还表示，中国政府不承认俄蒙协约。然而，当时袁世凯忙于稳定国内局势，想尽一切办法镇压革命党美国不满他的独裁统治，拒绝将精力投入外交斗争，更拒绝向蒙古招兵买马，从而削弱了他对革命党的防范。所以，我们只能接受屈辱的与俄国人谈判解决蒙古问题的方式。11月底，北京政府外交部长陆征祥与俄国驻华大使克鲁宾斯基就外蒙古问题开始会谈。经过20多次谈判，中俄于1913年5月20日商定了俄蒙协约六条草案，主要内容是：俄国承认外蒙古为中国领土，俄国不会出兵或殖民外蒙古；中国不会改变传统的地方自治制度，允许其组织武装警察的权利，拒绝非蒙古人殖民的权利；中国同意俄蒙协约给予俄罗斯的商业利益。这一协议草案签署后，遭到中国民主党议员的坚决反对，参议院予以否决。中国和俄罗斯之间的谈判暂时陷入僵局。二次革命后，袁世凯镇压国民党，统一全国。自那年9月起，新任外交部长孙宝琦继续在陆征祥与克鲁本斯基谈判。双方会谈10次，11月5日正式签换中俄协约。文件承认俄蒙协约的内容，同意外蒙古有自治权。虽然俄国表面上承认外蒙古是中国的一部分同时规定中国政府不得在外蒙古设立政府或驻军，也不得移民。它还不得不宣布承认俄罗斯的调停，这实际上承认了。根据中俄声明文件的规定，中俄蒙三国于1914年9月8日在恰克图会晤，解决悬而未决的问题。中国以驻墨西哥公使毕桂芳、陈转为代表；俄方代表是蒙古国驻外总领事米勒；蒙古方面的代表是达赖喇嘛达孜扎布，然后是司法部副部长希林达木丁。在俄国强权的压迫下，三方代表于1915年6月7日签订了俄蒙协约，共22条条款。主要内容有：外蒙古承认中俄声明文件和中国的宗主权；中国和中国承认外蒙古自治为的领土；外蒙古无权与外国缔结政治和土地关系方面的国际条约；外蒙古哲布尊丹巴呼图克图汗国名，由中华民国大总统授予；蒙古使用中华民国历法，也使用蒙古语支、支历法；中国和俄罗斯承认蒙古处理一切内部事务和各国就工商业事务缔结条约的专属权利；中俄不搞外交，蒙古国现有的内部事务系统；中国商船承运人免交关税，但必须缴纳所有现有和未来的大陆货物捐赠；凡涉及中蒙俄三国人民的诉讼事项，均由中蒙俄三国共同审理；中俄蒙协约继续有效，以此类推。通过中俄声明文件，俄国在过去和国外获得的所有侵略特权都得到了确认和具体化，而中国除了一个空宗主国之外，几乎丧失了对蒙古在自己领土上的所有权利。这是袁世凯美国政府用于这一外交谈判，即我有事要做，但我只是名义上的。这一原则可以说是中国半殖民地外交的典型例子中国近代封建傲慢思想与妥协退让精神的结合。签订当天，袁世凯宣布封为哲布尊丹巴呼图克图可汗，对外蒙古王公、喇嘛的一切封号、爵位不变。6月9日，库伦活佛
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