王锋
(河南鑫相融有限公司)
“矿业权管理”讨论的要求，一是查找探矿权采矿权管理中不适应地质找矿改革发展、不适应矿业经济发展形势的突出问题和薄弱环节;二是研究进一步规范探矿权管理和加强紧缺矿种探矿权管理办法;三是研究论证完善探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法。
一、我国矿业权市场的建立
1997年1月1日《中华人民共和国矿产资源法》修正案实施，恢复了矿业权的财产属性，规定对其有偿取得并可以有条件地流转。这标志探矿权采矿权流转制度的建立，我国探矿权采矿权市场建设和探矿权采矿权评估迅速发展。1998年2月，国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》以及《探矿权、采矿权转让管理办法》，我国的矿业权制度开始进入实施阶段，矿业权市场也随之启动。矿业权市场是矿业权这种商品在交易和价值实现过程中所发生的经济关系的总和。在我国，矿业权市场分为一级市场和二级市场。我国矿业权一级出让市场由国家垄断，国家矿政管理机关根据需要和实际情况，依法采用行政授予、协议、委托、招标、拍卖、挂牌等形式出让矿业权。(个人、社会团体和政府机关不能作为探矿权，采矿权申请人;但个人申请开采用作普通建筑材料的砂、石、粘土等小型矿山采矿权除外)二级转让市场是有条件的竞争，是矿业权转让人和受让人为了各自的经营目的而依法进行的矿业权交易，是在两个或多个平等的民事主体之间进行的。
两个市场的建立，为矿业权这一特殊商品的流转提供了载体，使矿业权的商品属性得到了充分体现。
二、矿业权管理，推动“市场化”进程
矿业权一级市场是由国家有偿的，有期限的出让探矿权、采矿权的市场，其特征是矿产资源国家所有，国家垄断经营，由探矿权、采矿权主管部门依法直接将探矿权、采矿权出让给矿业权人。目前，我国从法律规定上缺少非排他性的普查找矿权和采矿权的优先保留权，这或许是造成我国目前一些省份普查找矿基础地质工作薄弱、过度炒卖探矿权甚至出卖虚假探矿权进行商业欺诈的主要原因，因为法律应规定在未达到普查找矿的一定工作程度之前不能批准授予探矿权。应该规定只有探矿权持有者才能从国家获得采矿权。
在我国，主要矿种的审批权集中在国务院有关主管部门和省级人民政府地质矿产主管部门，《中华人民共和国矿产资源法》明确了国务院和省级有关部门的审批权限。矿业权一级出让市场是国家以矿产资源所有者的身份，采用行政授予、协议、委托等非市场方式以及公开招标、拍卖和挂牌等市场方式出让的下列探矿权和采矿权:①尚未做过任何地质工作的处女地;②已做过地质工作，但原勘查许可证已过期，又未延续或保留的勘查区;③探矿权人申请注销或者被吊销勘查许可证的勘查区;④原探矿权人放弃优先权的矿产地;⑤原采矿权许可证已到期又未申请延续，申请注销或被吊销采矿许可证的矿产地。
根据我国《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”由此可见，探矿权和采矿权的取得必须遵循申请—审批—登记的取得方式。在以前，我国的矿业权出让大都采用行政无偿授予的方式，这种做法形成了长期以来矿业权人在矿产资源使用上的无偿性、无期限性、无流转性的状况，造成了矿业权人在勘查登记上的占地盘现象。
2003年6月11日，国土资源部又出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》来规范矿业权的出让市场，矿产资源管理部门开始注重通过市场经济中的价格杠杆和竞争机制，采取提高准入条件，对不同矿种、不同的成矿远景、不同的工作程度，相应的采用协议出让、招标、拍卖、挂牌等多种出让方式将矿产资源优化配置给优势企业，从而避免了矿业权人圈而不探、滥采乱挖、采富弃贫、浪费矿产资源的现象发生。这同时也推进了矿业权市场化的进程。
按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第七条至第十条的规定，对矿业权的出让按照以下不同情形区别对待:
(1)以招标、拍卖、挂牌的方式授予探矿权和采矿权。①国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地及国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地。②探矿权或采矿权灭失的矿产地。③国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块及主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产。④国土资源部、省级主管部门规定的其他情形。
(2)特别规定以招标的方式授予探矿权采矿权的情形。①国家出资的勘查项目。②矿产资源储量规模为大型的能源、金属矿产地。③共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地。④对国民经济具有重要价值的矿区。⑤法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。
(3)禁止以招标拍卖挂牌的方式授予探矿权和采矿权的情形。①探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权。②符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域。③为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产。④探矿权采矿权权属有争议。⑤法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。
根据我国相关法律法规的规定，目前矿业权出让有批准申请、协议出让、招标、拍卖、挂牌等5种方式。
(1)批准申请出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的方式。是主管部门通过审查批准矿业权申请人的申请，按照评估确认的结果收取矿业权价款，授予矿业权申请人矿业权的过程。这种方式适用于空白地，也就是历史上没有投入普查工作、没有设置过矿权、非自然保护区和规划区，以及主管部门规定因特殊情况不适宜以协议、招、拍、挂方式出让的矿业权。批准申请落实是矿业权有偿出让制度的一种方式。其特点:非市场出让，申请在先。
(2)协议出让矿业权，这是主管部门依法以批准申请出让矿业权的又一种方式。是矿业权申请人的申请经批准后，与主管部门协商矿业权价款、使用年限、矿区范围、付款方式和时间，开发利用要求等事项，在双方达成一致意见的前提下，签订出让合同的过程。这种方式适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适于以招、拍、挂方式出让的矿业权。协议出让是一种特殊的出让方式，它具有行政审批要素，也有市场交易成分，它是落实矿业权有偿取得制度的一种形式。其特点是:非市场出让，没有竞争者。
(3)招标出让矿业权，这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图和规划条件后，主管部门在市场中寻求一个有利于实现政府开发利用计划的开发者而采取的一种方式。是主管部门就矿业权招标项目准备招标文件，发布招标公告或邀请函，投标人获得招标文件，进行投标、评标、择优选择中标人的过程。这种方式适用于大型、复杂的矿产地，要求开发者不但有足够的资金保证矿业开发最低投入，更需有较高的资质满足矿业开发的要求，并以资质优先的矿业权出让。其特点是:市场出让，多个投标人，择优选择中标人。
(4)拍卖出让矿业权。这是政府对某矿产地有了明确的开发利用意图后，主管部门依照有关规定组织竞买人竞价，以竞价结果来确定矿业权受让人的方式。是主管部门在指定的时间、地点、组织符合条件的有意竞买人到场，对出让矿业权公开叫价竞投，按出价最高者得的原则确定受让人的过程。这种方式适用于矿产品市场活跃、竞买者众多的一般矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人众，价高者得。
(5)挂牌出让矿业权。这是主管部门将拟出让矿业权的交易条件在矿业权交易场所挂牌公布，在公布期限内接受竞买人报价，根据挂牌期限截止时的出让价结果确定矿业权受让人的方式。是主管部门只需按挂牌公告规定的期限，将挂牌矿业权的出让起始价在指定的矿业权交易场所公布，就可以坐等竞买人报价，然后从容地接受、公布最新报价，并在挂牌期限截止时间内以出价结果确定受让人的过程。在挂牌期限截止前30分钟仍有竞买者要求报价，主管部门应以当时的挂牌价为起始价，进行现场竞价，出价最高且高于底价者为竞得人。这种方式适用于矿产品市场不太活跃，预测竞买人数不多的矿业权出让。其特点是:市场出让，竞买人可多可少，价高者得。
2006年国土资源部发出通知，对进一步规范矿业权出让管理作出规定。根据分类及出让方式，按照颁发勘查许可证、采矿许可证的法定权限，矿业权出让由县级以上人民政府国土资源管理部门负责依法办理。属于《矿产勘查开采分类目录》规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先，即先申请者先依法登记的方式出让探矿权。申请出让按出让面积、投资大小分别由国家、省、市、县的各级国土资源管理部门办理。属于下列情形的，以招标拍卖挂牌方式出让探矿权:《分类目录》规定的第二类矿产;《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权:《分类目录》规定的第三类矿产;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地;《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。凡列入招、拍、挂的探矿权和采矿权由矿权所在地的县级国土资源管理部门收集资料上报市国土资源管理部门汇总;经省国土资源部门批准后，在省矿权交易中心按招、拍、挂程序进行交易。石油、天然气、煤成(层)气、铀、钍矿产资源的勘查开采，按照现行规定管理并逐步完善。国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;经省(区、市)人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目;国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。经批准允许以协议方式出让。
综上所述，我们不难看出在矿业权市场化进程中，地质矿产主管部门扮演着双重角色，一重是参与市场活动的民事法律关系的主体，该主体的主要任务就是按照国家有关法律法规的规定，通过招标、拍卖、挂牌等方式，在平等自愿的基础上将矿业权转让给受让人;另一重是规范市场行为的市场管理者，该主体的主要任务是负责矿业权的登记，解决区块范围内的争议，主管矿业权的变更登记和注销登记等。通过对政府部门这双重身份的合理利用，实现矿业权一级市场的良性运作，以确保国家的矿产资源所有者权益的正常实现。
三、矿业权管理规范“二级市场”，加快矿业权市场化建设步伐
矿权市场成熟的标志，应当是二级市场交易活跃、有序。
一级市场出让人是国家，二级市场转让人是矿业权人。出让人是根据矿业权登记管理权限确定的，出让矿业权的范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地和其他矿业权空白地。
随着加入世界贸易组织和经济全球化，我国将采取措施大力培育和规范探矿权、采矿权市场机制，搞活二级市场，促进矿产资源的有效流动和合理利用。国土资源部副部长寿嘉华说过，要千方百计提高市场配置探矿权、采矿权的比重，改变过去政府主导型行政授予矿业权，矿产勘查只投入不产出的状况，建立取之于矿、用之于矿的可持续发展机制。凡能进入市场配置的，原则上要停止行政审批授予;政府通过加强对矿业权一级市场调控，来控制市场需求，调节市场空间，要尽可能地采用招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让。要努力搞活二级市场，对于依法有偿取得的探矿权、采矿权，要探索依法出售、市场交易、作价出资、股权转让等合理流转的新路子。
探矿权的转让，要求转让方和受让方都必须具有勘查单位资格证，或者与具有勘查单位资格证的单位组成勘查合伙人，才有资格进入探矿权市场进行探矿权交易，以保证探矿权获得者是以勘查、采矿为目的。例如河南省国土资源厅发出的《河南省国土资源厅关于进一步规范采矿权出让管理的通知》规定完成法定最低勘查投入工作量方可进行探矿权转让。使矿权生产质量有了明显提高，矿权炒作、漫天要价、假资料等不规范行为得到控制。
采矿权的转让，要求转让方必须出据具有储量审批资格的组织核实的保有储量报告和价款评估报告。受让方要有充足的资金、技术和管理能力经营矿山。大、中型矿山的采矿权转让还要提交由具有矿业权评估资格的中介机构出具的评估报告。
按照《中华人民共和国矿产资源法》第六条和《探矿权采矿权转让管理办法》第三条、第五条、第六条的规定，探矿权和采矿权的转让必须符合以下规定:
(1)探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。具体说来，探矿权的转让需要满足以下条件:①自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源。②探矿权人已经完成了法律法规所规定的最低勘查投入。③探矿权属无争议。④探矿权人按照国家有关规定已经缴纳了探矿权使用费、探矿权价款。⑤探矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
(2)已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。总的说来，采矿权转让的条件与探矿权转让的条件基本相同，具体说来包括以下几项:①矿山企业投入采矿生产满1年。②采矿权属无争议。③按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。④国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。⑤采矿权转让的受让人，应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关采矿权申请人的条件。⑥符合国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
在实际的二级市场中，矿业权的流转主要采取以下多种形式:
(1)以招标或拍卖方式转让矿业权。这种方式是矿权人以矿业权交易市场为平台，委托中介机构发布公告。邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。拍卖，是指委托中介机构发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。采用招标和拍卖这两种方式，可以最大限度地提升矿业权的市场价值，为转让人带来较高额的利润。
(2)协议转让，即企业之间通过签订购买和转让协议，将某企业的矿业权转让给另一个企业，并取得相应的转让收入。
(3)合资经营，即两个或两个以上的企业以矿业权为主体的资本联合方式组成新的法人实体对矿业权进行经营。
(4)联合经营，即两个或两个以上的企业进行地质勘查或开采项目的联合经营。
(5)兼并经营，即一个或几个拥有矿业权的法人被另一个法人吸收合并成一个法人。原来几个享有矿业权的法人的债权、债务均由合并后的法人负责处理。
四、地勘单位如何参与市场化竞争
地质矿产勘查是矿业权产生的源头，是矿产业的上游前端子产业。地勘单位的专业核心竞争优势是地质矿产勘查，矿业权是地勘单位生存发展的物质基础;矿业权的生产经营管理工作，贯穿于矿产业的各个环节;科学技术是矿业权生产经营管理的第一生产力，它直接影响着与矿业权紧密联系的矿产资源勘查成果的技术含量，以及矿业权商品的市场价值;矿业权商品的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易;矿业权的生产经营管理工作是矿业权人的投入与再投入过程，其目的就是在最佳的经营阶段以最佳的经营形式通过矿业权市场获得最大的收益回报。
提高矿业权商品的附加值，获取最大的经济回报，地勘单位必须将科学技术作为矿业权生产经营管理工作中的第一生产力。矿业权市场中，矿产资源勘查成果是矿业权流通运转的载体，矿业权的市场交易，实质是矿产资源勘查成果的交易。地质矿产勘查成果是大量活劳动和物化劳动消耗后形成的产品，具有价值，被利用后能产生效益，具有使用价值。地质矿产勘查成果的市场价值，直接影响着矿业权商品的市场价值。应充分发挥和加强矿业权生产经营过程中科学技术第一生产力的作用。同一勘查区块内，虽然进行了相同的勘查投入，但是由于工作者技术业务水平的差异，对问题认识和工作方法的不同，必然会生产出不同市场价值的地质矿产勘查成果，从而导致其矿业权的价值差异。因此，地勘单位在矿产资源勘查靶区的预测、筛选和矿业权的取得以及勘查实施和经营管理的各个环节，要不断提高科技及管理人员的业务水平，调动他们的积极性，发挥他们的聪明才智。科技及管理人员的思维创新，地质矿产勘查和市场管理的新理论、新技术、新手段的创造性运用，研究区域成矿规律和当地的矿产资源规划，结合区域更大范围的矿产资源配置、原材料市场需求情况等进行分析判断，是不断形成和积累新的矿业权资产，盘活矿业权存量资产，提高矿业权商品附加值的关键。
地勘单位应继续保持传统比较优势，充分发挥核心竞争力，建立现代企业制度，提升企业知名度，创造企业文化。用“文化”打造品牌，用“文化”提高企业竞争力，用“文化”打入国际市场。要培养和造就大批适应社会主义市场经济体制、精通矿业权市场游戏规则的复合型人才。
五、小结
我国采矿权有偿使用制度实施较晚，而且是以一级(出让)市场为主导的，二级(转让)市场相对滞后，在采矿权出让过程中，各级矿产资源管理部门代表国家以维护国家矿产资源权益为目的，以其确认采矿权评估结果为交易价格，其中包含有政治、社会稳定的因素，还有政府对采矿权使用制度改革的期望等。因此，我国绝大多数采矿权交易价格在相当程度上可能不是纯粹的市场作用的结果。对于国家出资形成的矿业权的出让，实质是一种矿业权的转让，即国家以特殊民事主体身份，以收取矿业权价款的方式将特定的矿业权转让给申请人(或受让人)。目前国家相关部门已经明确提出停止矿业权行政授予，积极探索用市场方式配置矿产资源，逐步实行以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让矿业权。