0引言
“万顷良田建设工程”是对农村现有农用地、村庄和其他建设用地进行综合整治，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程，涉及面广、政策性强、矛盾复杂。本文以新沂市“万顷良田建设工程”试点区为例，探讨工程推进过程中遇到的村庄迁建、土地流转、社会保障政策制定等关键问题的解决办法，提出保证工程顺利实施的相关建议。
1新沂市“万顷良田建设工程”试点区概况
1.1试点区内基本情况
新沂市“万顷良田建设工程”试点区位于新沂市草桥镇境内，涉及坝头、陈圩、曹场、纪集、房场5个行政村，总面积达23913.0亩，建设规模为21550.2亩，城乡建设用地增减挂钩项目拆旧总规模为1313.7亩，村庄搬迁涉及农户1654户，约6350人，土地流转涉及8622人。
1.2试点区内土地利用现状
试点区总面积23913.0亩，其中耕地面积14217.1亩，园地面积3434.3亩，林地面积205.2亩，其他农用地面积4053.2亩，居民点用地面积1277.0亩，工矿用地面积21.9亩，墓葬用地面积94.9亩，公路用地面积156.0亩，水利设施用地面积82.2亩，未利用地面积8.6亩，其他土地面积362.6亩。
1.3试点区内搬迁安置情况
试点区内搬迁安置共涉及坝头、曹场、陈圩3个行政村，涉及农户共1654户，约6350人。
根据对涉及搬迁居民的前期意愿调查，确定了3个安置点:草桥镇镇区，面积126.2亩;古墩村南，面积218.8亩;陈圩村现有空闲存量建设用地，面积21.2亩。
2新沂市“万顷良田建设工程”关键问题及相应措施
2.1村庄搬迁及迁建方案
村庄搬迁是“万顷良田建设工程”的重要内容之一。新沂市在“万顷良田建设工程”前期调研中，部分农户对搬迁持反对态度，尽管他们对目前的生产生活条件不十分满意。针对这一情况，项目组深入到农村居住点，对需要搬迁的1654户村民逐一走访，发放农户意愿调查表，边宣传发动，边征求意见，调查摸清底数，弄清思想动态，找出了村民不愿意搬迁的症结所在，即主要是对“万顷良田建设工程”的不理解以及对搬迁后安置方式有顾虑。经项目组调查人员详细的政策解释，除个别农户仍需继续做工作之外，其余均表示愿意搬迁，以改善生产生活条件。
对于迁建方式和位置，项目组会同镇村领导、涉迁的村民代表，根据搬迁村庄的位置、土地利用总体规划以及相关村镇规划，初步选取了3个安置地点及安置方式，在充分听取广大农户意见的基础上，详细开展调查数据分析，最终确定安置点位置，并参照草桥镇房场村新农村建设示范点的房屋类型进行建设。
2.2土地权属调整方式
“万顷良田建设工程”实施后，项目区内耕地的数量、质量和利益格局会随之发生变化，不仅要完成各项工程措施，还应在尊重自然规律、农民意愿和原有产权的基础上，进行地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等地政工作。
2.2.1试点区农村居民点整理涉及土地权属调整
在本次规划中，通过农村居民点整理新增的耕地，其土地所有权为村集体组织所有，土地使用权由所在的集体经济组织收回，并连同周边的农用地，由集体经济组织统一安排使用，允许在土地所有权不变的情况下，重新承包给高效农业企业或种田大户经营。
建新安置地由市政府选定安置地块，统一安排。安置区由集体土地统一征收为国有土地，办理农用地转用手续后，用于农民建房和农村基础设施建设。政府收回搬迁居民原有的宅基地使用证，颁发安置区的国有土地使用证。
2.2.2试点区农用地整理涉及土地权属调整
整理后的土地，打乱了原有的权属界线，需要在村与村之间进行相等面积相当质量的土地调整。村与村需要重新签订权属界线协议书，重新登记确权，变更土地所有权证书。对于村与村之间的“插花地”或“飞地”，可在交界处等面积同质量进行交换调整。
在村范围内新增的耕地，归该村集体所有，由村集体经济组织公开发包，实行规模经营，与承包经营者签订承包经营合同。所得收入除部分用于工程后期管理外，其余归村集体所有。
原农户承包经营的土地，位置发生变化的，由村集体经济组织依据土地整理前形成的土地权属和利用现状报告，本着有利生产、方便耕作的原则，进行相等面积相当质量的调整。凡是让渡承包经营权的，由村集体经济组织统一发包给高效农业企业或者种田大户，所得收益用于原承包人的社会保障费用及工程区管理费用。凡是没有让渡承包经营权的，重新签订承包经营合同。土地整理后的土地原则按原农户承包田的大致位置相等面积划分;因搬迁而造成位置不便利的，按照土地整理前后的土地生产率水平大致相当的原则，改变位置划分，但要数量相等、质量相当。
2.3规范土地流转方式
“万顷良田建设工程”按照“依法、自愿、有偿”原则，鼓励农民土地承包经营权流转，发展多种形式的规模经营。通过对试点区农户的走访调查，大都对土地流转持赞成态度，土地流转方式大致可分为两种:
2.3.1双置换
根据前期农民意愿调查，加之后期政策引导，约有60%的农户愿意采取以土地承包经营权换取社会保障，以农村宅基地换取城镇住房，即“双置换”，成为事实上的城镇居民。要因地制宜制定社会保障制度，使这部分农民真正融入城镇居民生活并具备一定的发展能力。
2.3.2出租
不愿意让渡土地承包经营权的农户可以采取出租的形式流转，由镇村土地流转机构与农户签订有偿租赁协议，租金根据当地的生产水平确定，每年600～800元/亩。
2.4制定社会保障政策
新沂市“万顷良田建设工程”将村庄整体拆迁，集中统一安置，涉及搬迁农民1654户，土地流转人口8622人，90%以农业生产为主。“万顷良田建设工程”实施后，能否使他们居有定所、老有所养，直接关系到试点是否成功，社会是否稳定。
2.4.1就业保障
项目区内让渡土地承包经营权的农民为5173人，经过摸底调查，约20%的人已在外务工或做生意，有比较稳定的生活来源，其余大部分仍以农业为主，约3449人愿意以出租形式流转土地，继续从事高效农业规模种植。
据目前草桥镇高效农业经营情况调查，一个瓜果蔬菜大棚的占地面积约为1.5亩，需求农业工人约为3～4人，工资约为600～800元/月。项目实施后，设施瓜菜面积为3215亩，可吸收农业剩余劳动力6000余人。另外，有机蔬菜区和有机稻米区对农业工人的需求量很大，可以为让渡土地承包经营权的农民提供大量的岗位，除了享受每月的社会保障或者租金收入外，还能够拿到600～800元/月的工资，较好地解决了农村劳动力的就业问题。
2.4.2社保政策
试点区农民通过“双置换”，自动进入失地农民社会保障，参照《徐州市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法(试行)》(徐政发〔2004〕43号)，形成以下保障模式:
将让渡土地承包经营权的农户分为两个年龄段制定保障标准:第一年龄段为女性55周岁以下、男性60周岁以下，从实施基本生活保障的当月起，按原有的土地承包面积，每月领取70元的生活补助费，直至达到养老年龄，按月领取养老金。第二年龄段为女性55周岁以上(含55周岁)，男性60周岁以上(含60周岁)，从实施基本生活保障的当月起，按月领取养老金，每人每月不低于140元，保障费用由财政部门实行集中供给。
3推进“万顷良田建设工程”顺利实施的建议
3.1强化领导，思想到位
加强对“万顷良田建设工程”的组织领导，成立以市长为组长，分管市长为副组长，国土、财政、建设、规划、农林、水利、农村工作等相关部门负责人和试点镇负责人为成员的试点工作领导小组，跟踪督察指导并有序推进试点工作。各级国土资源局成立专门的工作班子，承担“万顷良田建设工程”的具体工作。思想是行动的指南，只有思想统一，才能形成合力。当前要进一步加大舆论宣传和引导力度，坚定推进“万顷良田建设工程”试点工作的信心和决心。
3.2政府主导，规划到位
“万顷良田建设工程”试点要由市政府统一规划、统一运作，实现整体联动，形成良好的外围环境和工作合力。规划部门要本着对当地长远负责的精神，用科学发展的眼光，编制好镇区网络状规划，合理布局安置区建设，避免二次重复建设和过程性浪费。要加大相关配套政策的执行力度，通过政策引导深入推进工程实施。
3.3创新机制，资金到位
“万顷良田建设工程”需要投资约1.2亿元，财政和劳动保障部门要切实将账算好、算实，将资金管好、用好，切实保障农民利益不受损害。要多管齐下，积极化解“万顷良田建设工程”推进中的资金难题。各相关地区和部门要把破解资金难题作为项目推进的基础性工作来抓，用足土地整理专项资金，用活城乡建设用地增减挂钩指标，确保政策倾斜到位，创新运作机制。
3.4阳光操作，措施到位
在“万顷良田建设工程”实施过程中，坚持公开、公平、公正的原则，确保农民利益不受损害。切实把这项工程当作新农村建设的一次机遇，推进农业生产经营规模化、产业化、现代化，促进农业增效，农村繁荣，农民致富。建立工作联席会议制度，审查试点规划方案和年度实施方案，及时研究试点工作中出现的重大问题。把工作网络延伸到镇村，在试点镇村成立相应的组织协调机构，配合建设项目的组织实施。