公共性首先是一个哲学概念,立意于人的本性和发展问题的全部,具有高度的概括性。
政治哲学层面的公共性,重视人的独立、自由、平等、尊严等基本价值属性,强调公民在政治生活中的创造性、参与性,强调公共利益的存在价值,倡导优质的公共生活。
公共政策的公共性是哲学和政治领域的公共性内涵在公共政策领域的具体化和落实,在本质上是人性、价值理性在公共政策领域的贯彻。所以,应当从公共性的哲学和政治内涵中寻求其理论渊源,吸收历史上各路公共性思想资源中的有益部分为己所有,以指导和规范公共政策的理论和实践,真正发挥出其对于“好”的公共政策的界定、确认和引领功能。
公共政策公共性的内涵在其影响公民权利的社会职能中体现出来。具有公共性的公共政策,应当具有促成社会资源平等分配、促进公民参与公共政治生活、促进公共利益的建设和维护三大基本社会职能,这是解析公共政策公共性的三个维度。社会资源分配的平等只能是有差别的平等而不是绝对的均等,体现和维护人的尊严。公民参与公共生活,展示不同
诉求,开展理性对话和交流,以形成各方可接受的政策方案,这个程序和过程本身还是政策民主的重要本意。公共利益并非个人利益的简单累积,而是对于个体利益的超越和升华,是个人全面发展的
必要条件。
公共政策的制定过程,应该是政策制定者发挥价值理性的过程。应当从政策受众中选取议题,通过公众广泛参与以汇集各方诉求,在现有条件下最大程度达成各方利益共识,既维护个体利益,又实现公共利益。审慎思辨具有超越自由民主的优势,是政策制定过程中平衡各方利益、实现真正民主的有效路径。政策目标的确立应当从具体政策的时空条件出发,非竞争性、非排他性等特性,在具体个案中要相应微调,目的是确保公共利益和个人利益的平衡、和谐和统一。政策工具的选择实质上影响着公共政策的内容,所以,政策工具的价值维度必须得到重视。
公共政策执行绝不是价值中立的,执行者的
自由裁量权影响甚至改变着政策本意。人的理性的有限性和行政环境的制约,客观上要求公共行政人员拥有自由裁量权;自由裁量权的正当行使,是公共政策得到有效率执行的条件,更是确保公共政策的公共性本质得以实现的条件。在客观责任与主观责任发生冲突的情况下,政策执行者应当尊重并确保基本价值的优先地位,恪守“一厘米主权”。为此,公共行政人员应当培养起自主性行政人格,坚持以人为本的政策理念,这是构建服务型行政的要件之一。
公共政策评估的功能和目的远不是仅仅为了政策实施周期的完成,更重要的意义在于为公共政策的制定和实施提供结合客观实际的评判基础和标准,以纠正既往,启示来者。在评估实际结果达到预期规划目标的程度的基础上,更要跳出政策看政策,注意考察政策实施对于构建公正、合理的社会利益格局的作用,将事实评估和价值评估有机结合起来。有效的事实评判是价值判断的基础,综合性价值判断是事实评判的深化。
公共政策公共性的实现,宏观上还需要良好公共行政文化的形成,其核心是公共行政人员公共精神和社会公众公民精神的培育。要优化、完善承担着行政文化导向功能的公共行政考核体系,以带动行政价值观朝着公平、正义的方向发展。宪法高度概括了政体的基本价值立场,公共行政人员应当将其内化为行动指南。行政伦理教育可以弥补外在的法律和制度之刚性规定的不足,内在地规制和引领行政文化。这些,都有助于构造公共政策公共性在其中得以兑现的优质的“软”环境。